انواع شاخص های عملکردی و نقش آن در بودجه ریزی عملیاتی

انواع شاخص های عملکردی و نقش آن در بودجه ریزی عملیاتی

چکیده
در عصر حاضر ابزار مؤثري كه بتواند پاسخگويي سازمان‌هاي دولتي را جهت بهبود عملكرد مستندسازي نتايج اقدامات سالانه و دفاع از بودجه قابل تخصيص در ارتباط با سه رويكرد نتيجه گرايي، مشتري مداري و بازار محوري زياد نمايد، بودجه ريزي عملياتي است. لذا بودجه عملياتي ابزار مؤثري است كه بين منابع مصرفي و نتايج برنامه ها در سازمانها ارتباط منطقي برقرار مي سازد. نظام بودجه ريزی مناسب موجب طرح ريزي‌هاي ادواري، بهبود هم آهنگي و ارتباط می گردد و چارچوبی مناسب برای كنترل، اندازه گیری و ارزيابی عملكرد کارکنان فراهم مي آورد و فعاليتهای واحدها را در جهت اهداف سازمان هدايت می كند. همچنین نظام بودجه ريزي عملیاتی به دنبال ايجاد پيوند ميان شاخص هاي عملكرد و تخصيص منابع است. اگر چه چنين پيوندهایی اغلب ضعيف هستند، ولي مي تواند سياستگذاري بودجه اي را تسهيل و نظارت قانونگذاران بر نتايج و دستاوردهاي مرتبط با مخارج عمومی را افز ايش دهد. همچنين با تجهيز نمودن تصمیم گیران به اطلاعات بهتر درباره نتايج هر برنامه و كل برنامه های دولت كه برای نيل به اهداف مشخصي به كار مي روند، توانايي آنها را در ارزيابي درخواست هاي مختلف بودجه اي دستگاههاي اجرا يي، افزايش دهد و به افزايش پاسخگويي عمومي، مديريت براي عملكرد بهتر و بهبود نحوه تخصيص منابع منجر شود. به طور کلي از الزامات اين نظام وجود شاخصهاي شفاف عملکردي، نظامهاي ارزيابي عملکرد، نظام انگيزشي و پاسخگويي و توسعه سيستم هاي اطلاعات مديريتي مي باشد. همچنین با نگاهی به تجارب دو دهه اخیر اغلب کشورهای عضو سازمان همکاریهای اقتصادی و در حال توسعه در اعمال اصلاحات بودجه، می توان دریافت که در مسیر حرکت به سوی بودجه ریزی عملیاتی، شاخص های عملکردی که نقش کلیدی را ایفا می نمایند کمتر در کانون توجه قرار گرفته است. بنابراین در این مقاله سعی شده است تا با تشریح انواع شاخص های عملکردی به نقش آن در بودجه ریزی عملیاتی پرداخته شود.
واژه های کلیدی: شاخص نتایج ، شاخص اثربخشی ، شاخص اثربخشی هزینه ها ، بودجه ریزی عملیاتی

مقدمه
بودجه ريز ي در ايران، به رغم جايگاه ممتاز برنامه ريز ي و اهميت ي كه بودجه در تهيه و اجر اي برنامه هاي عمرا ني دارد، ابزار ي كارآمد نيست. تهيه و تصويب بودجه بر اي هر دوره مالي توان قابل توجه ي از نيروهاي كارشناسي دستگاه ها را به خود اختصاص مي دهد و بحثهاي گسترده اي را بين قو اي اجرا يي و قانونگذار ي مطرح مي كند. فرآيند تهيه و اجر اي بودجه در نيم قرن گذشته به مسأله پيچيده و دشوار ي در مديريت بخش عمومي مبدل شده است كه پيامدهاي نامطلوب و رو به تزايد خود را بر دولت تحميل مي كند. از ديدگاه مسئولين، بيشتر دشواريها و مسائل بودجه ايران معلول نارسايي هاي منابع انگاشته مي شود، در حا ليكه ت ليل ساختارها و عملكردهاي بودجه اي اخير در مقايسه با منابع و امكانات مالي دولت ها بيانگر واقعيت ديگر ي است. بنابراين، مسائل و نارسا يي هاي بودجه ريزي در بخش عمومي را مي بايد بازتاب ناكارآمدي ساختار ي و مديريتي دولت دانست .
نظام بودجه ريز ي عملياتي به دنبال ايجاد پيوند ميان شاخص هاي عملكرد و تخصيص منابع است. اگر چه چنين پيوندهايي اغلب ضعيف هستند، ولي مي تواند سياستگذاري بودجه اي را تسهيل و نظارت قانونگذاران بر نتايج و دستاوردهاي مرتبط با مخارج عمومي را افز ايش دهد.
همچنين با تجهيز نمودن تصميم گيران به اطلاعات بهتر درباره نتايج هر برنامه و كل برنامه هاي دولت كه براي نيل به اهداف مشخصي به كار مي روند، توانايي آنها را در ارزيابي درخواست هاي مختلف بودجه اي دستگاههاي اجرا يي، افزايش دهد و به افزايش پاسخگو يي عمومی، مديريت بر اي عملكرد بهتر و بهبود نحوه تخصيص منابع منجر شود. بطور کلي از الزامات اين نظام وجود شاخصهاي شفاف عملکردي، نظامهاي ارزيابي عملکرد، نظام انگيزشي و پاسخگويي و توسعه سيستم هاي اطلاعات مديريتي مي باشد(5).

اهمیت و ضرورت شاخص های عملکردی در بودجه ریزی عملیاتی
انديشه اي كه در وراي بودجه ريز عمليا تي قرار دارد اين است كه سياستگذاران، تصميمات مالي برنامه ها را به گونه اي عيني و برمبناي كارآيي و اثربخشي استوار سازند. همچنين منابع مالي مورد نياز برنامه ها، شناسايي و معياره اي سنجش و كنترل نتيجه ها در مقايسه با برنامه بدست آيد و آنگاه هم آنها و هم مردم مي توانند درباره عملكرد دولت قضاوت روشنتر ي داشته باشند. در واقع بودجه ريزي عمليا تي، با مرتبط ساختن تصميمات بودجه اي و عملكرد دولت، پاسخگويي دولت در مقابل قانونگذاران و مردم را تقويت مي كند و مي توان بطور خلاصه عنوان نمود كه انضباط جاي هرج و مرج، مصالح عمومي جاي منافع شخصي و برنامه ها جاي سليقه فردي را بگيرد. اما آنچه در عمل روي مي دهد تا حدود زيادي متفاوت است و برنامه ريزان اقتصادي دربحث هاي نظري همواره بر بهره گير ي از بودجه به عنوان برنامه كوتاه مدت و ابزار اجرا يي برنامه هاي توسعه، تأكيد مي ورزند.
در گذشته اخير ايران، تعارض ها يا ناسازگاري سياست هاي بودجه اي با هدف گذاري مصوب برنامه هاي ميان مدت، به رغم پيش بيني هاي به عمل آمده برنامه ريزان در اغلب موارد به تغيير هدف ها و صورت بند ي هاي برنامه هاي توسعه منجر شده است. به علت وجود اين تعارض ها و ناسازگار ي سياست هاي بودجه اي با هدف گذاري مصوب برنامه ها صندوق بين المللي پول در سال ١٩٨٦ بمنظور بهبود حسابداري دولتها و شفافيت عمليات آنها کليد تجزيه، (GFS) اقدام به تنظيم دستورالعمل مالي دولتها نمود. سيستم آمارهاي مالي دولت و تحليل مالي است و هم در توسعه و نظارت بر برنامه هاي مالي صحيح و هم در امر نظارت برسياستهاي اقتصادي نقش حياتي بر عهده دارند(4). همچنين سيستم آمارهاي مالي دولت(GFS) يك نظام هماهنگ بين المللي جهت گزارشگري فعاليتهاي مالي و بودجه اي دولت است كه توسط صندوق بين المللي پول براي كشورهاي عضو از جمله جمهوري اسلامي ايران الزامي گرديده است. اعمال اين سيستم در حسابداري دولتي و بودجه اي باعث بوجود آمدن شاخص هاي تحليلي مورد نياز جهت بررسي هاي اقتصاد كلان مي گردد. همچنين شفافيت بودجه اي، پاسخگويي بهتر و بهبود بررسي عملكرد مديران از نتايج استقرار اين سيستم مي باشد.

بودجه عملياتي
بودجه عملياتي در واقع همان بودجه برنامه اي است كه به نحو دقيق و روشنتري اجراي برنامه ها را از ديدگاه «فایده و هزینه» تجزيه و تحليل مي نمايد و با روش اندازه گيري، حجم كار، بهای تمام شده توليد يا خدمت را بدست مي آورد و با نرمها و استاندارها مقايسه تطبيقي و تحليلي مي نمايد و به علل افزايش بهای تمام شده واقف مي گردد و در نهايت به مديريت سازمان كمك مي كند. تحول در اين سيستم بودجه نويسي مستلزم اخذ اطلاعات مالي دقيق از امورمالي است بودجه عملياتي نيز مستلزم اطلاعات دقيق از اجراي هر يك از عمليات مي باشد لذا حركت به سوي بودجه عملياتي موجب گسترش و نگهداري حساب به جزئيات در امورمالي دستگاه مي باشد بودجه عملياتي يك طبقه بندي است كه ارتباط بين هزينه هاي انجام شده و عوامل بكارگرفته شده را از يك طرف و نتايج كار بدست آمده را از طرف ديگرنشان مي دهد و مشخص مي سازد در طي سال مالي چه كالاها و خدماتي به صورت محصول نهايي و يا فعاليتهاي بخش عمومي در نيل به اهداف اقتصادي و اجتماعي توليد شده است(6). گزارش منتشره جلسه ملی مجلس امريکا درسال ١٩٩٤، بودجه ريزي عملياتي را به شرح ذيل تعريف مي كند:
بودجه عملياتي ازعباراتي مثل، وظيفه، هدف و مقصد استفاده مي كند تا توضيح دهد كه چرا پول خرج مي شود اين يك راه براي تخصيص منابع مي باشد منابعي كه براي دستيابي به مقاصد خاص مبتني بر اهداف برنامه و نتايج حساب شده مي باشد. بودجه ریزی عملياتي با شيوه هاي سنتي فرق مي كند زيرا بودجه ریزي عملياتي روي نتايج هزينه بيش از مصرف پول تمركز دارد، و برآنچه كه با پول خريداري مي شود بيش از مقداري كه دردسترس قرارمي گيرد[7]. بنابراين با تعاريف زيادي كه از بودجه ريزي عملياتي ارائه شده است ولي وجه مشترك آنها حول دو نكته «ارتباط بودجه با نتيجه» و «ارتباط شاخص عملكرد وارزيابي» مي چرخد، بدين ترتيب مي توان گفت:
1. بودجه ريزي عملياتي عبارتست ازبرنامه سالانه به همراه بودجه سالانه كه رابطه ميان ميزان وجوه تخصيص يافته به هربرنامه ونتايج به دست آمده ازآن برنامه را نشان مي دهد. اين بدان معني است كه با هر ميزان مخارج انجام شده درهربرنامه، مي بايد مجموعه معيني از اهداف تأمين شود.
2. بودجه ريزي عملياتي آن نوع بودجه ريزي است كه به گونه اي نظام مند شاخص هاي عملكرد را درفرآيند تخصيص منابع عمومي كمياب مورد استفاده قرارمي دهد(2).
ويژگي‌هاي بودجه ريزي عملياتي
١. بودجه ريزي عملياتي هدف يا مجموعه از اهداف را تعريف مي كند كه پول به آنها مرتبط است و يا به آنها اختصاص يافته است. از اين اهداف، موضوعات و مقاصد خاصي مطرح مي شوند و سپس هزينه ها جزء به جزء يا تقسيم مي شود.
٢. بودجه ريزي عملياتي اطلاعات و داده هاي عملكرد گذشته را تهيه و بدينوسيله اجازه مقياس معناداري را بين پيشرفت واقعي(بدست آمده) و مورد انتظار را مي دهد.
٣. قضاوتهاي ارائه شده را درمورد برنامه ها چه دراين مقطع زماني چه درطول آماده سازي بودجه آينده، به منظورخاتمه دادن با هرگونه خلاء و شكاف عملياتي كه ممكن است بوجود آيد، را شكل مي دهد.
٤. بودجه عملياتي بعنوان يك اهرم كمكي كه هنوز هم مهمترين ويژگي آن است، يك فرصت و موقعيت را براي ارزيابي هاي منظم برنامه اي ويژه فراهم مي كند كه اين ارزيابي ها بعلت ارائه اطلاعات قابل بررسي و مستقل به كساني كه در مورد بودجه تصميم مي گيرند و همچنين مديران، داراي ارزش مي باشند.
در مجموع توجه به اين مسئله مهم است كه بسياري ازكارشناسان در امور مالي اعتقاد دارند كه هدف اصلي بودجه ريزي عملياتي، حسابرسي مي باشد. اين مسئله مهم است كه اطلاعات و داده هاي عملياتي استفاده شده در بودجه بندي ادارات دولتي، مديران را در مقابل كيفيت خدمات، هزينه كارآيي و اثربخشي برنامه حمايت مي كند و تأكيد و تمركز روي نتيجه است نه داده ها.
از اينرو دولتمردان، مجلس، و دريافت كنندگان برنامه ها و خدمات و دولت عموماً مي توانند پاسخگويي را با درجه اي از اطمينان برآورده شده از شيوه بودجه ريزي عملياتي، در جايي كه استفاده از شيوه هاي سنتي و داخلي ممكن نيست، محدود و تعيين نمايند. اين توانايي براي دستيابي به عملكرد و پاسخگو قرار دادن مديران مانند مشوقي قوي و نيرومند براي تعا لي كيفي يانتيجه مثبت خدمات عمل مي نمايند[7].

مزاياي بودجه ريزي عملياتي
تجربه كشورها نشان مي دهد بكارگيري بودجه ريزي عمليات به عنوان اقدامي اصلاحي كه تنها پيوند فني ميان بودجه و عملكرد ايجاد مي كند، اشتباه است. با اين حال بودجه ريزي عملياتي (با توجه به اين كه پيوندهاي ميان شاخص‌هاي عملكرد و تخصيص منابع صرفاً فني نيستند و از گزينه هاي سياسي نيز متأثر مي شود) داراي مزيت هاي فراواني است كه شامل موارد زير می باشد:
1. افزايش پاسخگويي عمومي: اگر چه بسياري از دولت ها دسترسي به اطلاعات عملكرد خود را امكان پذيرمي سازند، اما در وراي بحث هاي سياسي، اطلاعات عملكرد منتج از بودجه ريزي عملياتي مي تواند به شيوه هاي مختلف، نظير اسناد بودجه اي، برنامه هاي راهبردي و گزارش عملكرد به اطلاع عموم برسد.
٢. مديريت براي عملكرد بهتر: اطلاعات عملكرد، بيش تر مورد استفاده مديراني قرار می گيرد كه مايلند كارايي عملياتي برنامه ها و فرايندهاي كاري خود را افزايش دهند. تشويق مديران به استفاده از بودجه ريزي عملياتي، مستقيم ترين پيوند ميان اطلاعات عملكرد و افزايش كارايي و كيفيت خدمات است. اين رويكرد با استفاده هاي منفي از اطلاعات عملكرد، از جمله استفاده براي تنبيه و مجازات يا پاداش فردي (كه خطر تشويق قانون گريزي يا سوء استفاده ازسيستم به جاي بهبود عملكرد را در پي دارد) تفاوت دارد. شاخص هاي كارايي، حجم كار، كيفيت خدمات، و رضايت مشتري، شاخص هايي هستند كه براي بهبود عملكرد براي مديران ارزش زيادي دارند. اين شاخص ها را مي توان براي تعيين اهداف عملكرد و طراحي راهبردهايي براي نيل به اين اهداف، ردگيري عملكرد درطول زمان، مقايسه عملكرد با عملكرد سازمان هاي ديگر، و انعقاد قراردادهاي مبتني برعملكرد بين كاركنان دولت و بخش خصوصي بكاربرد.
٣. بهبود نحوه تخصيص منابع: در بودجه ريزي عملياتي، منابع با شاخص هاي عملكرد مرتبط مي شود. مرتبط ساختن برنامه ريزي راهبردي به تخصيص منابع يكي از الزامات اصلي تخصيص منابع برمبناي هدف است. سازمانها بايد شاخص هاي عملكرد و اهداف راهبردي را در بودجه هاي پيشنهادي خود ارائه دهند. اين شيوه به تصميم گيران در زمينه تخصيص منابع در بين سازمانها كمك مي كند و مستلزم آن است كه تحليل گران بودجه، ضرورت بودجه درخواستي هرسازمان، رابطه آن با اولويت هاي برنامه راهبردي سازمان، اهميت آن براي اهداف سياست هاي دولت، وخطرات يا ميزان عدم قطعيت برآورد هزينه ها را بررسي كنند. اين رويكرد تضمين مي كند كه همه پيشنهادهاي بودجه اي با استفاده ازمعيارهاي يكسان تحليل شوند و اهميت نسبي آنها درنظرگرفته شود.

بطور خلاصه مي توان مزاياي بودجه ريزي عملياتي را چنين عنوان نمود :
١.تمركزبه نتايج
٢. افزايش پاسخگويي براساس نتايج
٣. مديريت راهبردي منابع
٤. بهبود مديريت عملكرد
٥. بهبود نحوه تخصيص
٦. ارائه چشم اندازميان مدت (با مرتبط ساختن برنامه هاي راهبردي با منابع)(3).

الزامات اسقرار بودجه ریزی عملیاتی
بودجه ريزي عملياتي با توجه به مزايايي كه دارد در مراحل مختلف مستلزم اقدامات پيچيده در ابعاد فني و سياسي نظام بودجه ريزي است. علاوه براينكه سيستم حسابداري ونظام مديريت بايد هماهنگ با فرايند بودجه ريزي عملياتي دچار تحول شوند، توافق و هماهنگي در سطوح مختلف قوه مجريه با قوه مقننه از الزامات اصلي موفقيت بودجه ريزي عملياتي محسوب مي شود. در اين رابطه بايد به موارد زير توجه كرد:

- اگر قرار باشد كه بودجه ريزي عملياتي در عمل به موفقيت دست يابد نبايد آنرا صرفاً به صورت يك پيوست به بودجة «اقلام مخارج» اضافه نمود. اين كارمستلزم تغييراتي بنيادي در سيستم هاي اطلاعات مديريت، سيستم هاي حسابداري و به طوركلي در شيوة مديريت دستگاههاي دولتي است. چنانكه «جویس» در اين باره دركتاب خود گفته است؛ «تا زماني كه تصميم گيرندگان در دستگاههاي دولتي و قوه مقننه به هنگام اتخاذ تصميم درباره تخصيص منابع و بودجه از اطلاعات مربوط به عملكرد استفاده مؤثري به عمل نياورند، نمي توان انتظار تغييري اساسي در فرآيند بودجه را داشت. اين اطلاعات چنانچه بتوان معيارها و شاخص هاي سنجش (واحد حجم كار ) مناسبي براي اندازه گيري نتيجة كار سازمان طراحي كرد، براي تغيير در سياست ها و فرايند بودجه لازم است، اما كافي نيست. در واقع اين تحول فقط در صورتي به وقوع خواهد پيوست كه «فرهنگ» سنجش عملكرد بر فرايند سياستگذاري حاكم شود. بنابراين دركوتاه مدت بايد تلاش ها را بر تدوين و طراحي شاخص هاي سنجش عملكرد مناسب براي سازمان هاي دولتي متمركز كرد و بي دليل بركاربرد آنها به عنوان ابزارتخصيص منابع اصرار نورزید».

- يك بودجه عملياتي ايده آل، بايد فراتر از يك بودجة موضوعي ساده اطلاعات مربوط به فصول، برنامه ها يا دستگاه‌هاي اجرايي همراه با نتايج پيش بيني شده را به تفكيك در برداشته باشد. چنين بودجه اي بايد به روشني ارتباط بين اعتبارات هزينه شده توسط دولت و نتايج حاصله براي مردم را نشان دهد و تشريح نمايد كه اين ارتباط چگونه به وجود آمده است. تشريح دقيق اين رابطه كليد مديريت مؤثر برنامه هاست. بروز مغايرت بين برنامه و آنچه در عمل تحقق مي يابد مديران را به فكر بررسي منابع بكارگرفته شده در برنامه و نحوة ارتباط آنها با نتايج حاصله وا مي دارد تا ميزان اثربخشي و كارايي برنامه مشخص شود.

- در بودجه ريزي عملياتي، نبايد هموار ه انتظار داشت كه نتايج مثبت فرايند بودجه ريزي با پاداش مواجه شوند و نتايج ضعيف، پيامدهاي مالي منفي در برداشته باشند. اين نگرش كه بودجه ريزي عملياتي شيوه اي مكانيكي (سطح مشخصي ازعملكرد درمقابل سطح مشخصي از منابع مالي) يا فرايندي تنبيهي است (كاهش منابع مالي به دليل نرسيدن به نتايج موردنظر) سودمند نيست و اين روابط مكانيكي را نمي توان ايجاد كرد، چون ممكن است به جاي افزايش پاسخگويي، با طرفداري از مديراني كه توانسته اند با در نظر گرفتن اهداف پاييني انتظارات را برآورده سازند، ارزش اين فرايند ازميان برود. تعيين اولويت هاي بودجه اي تابعي از ارزش ها و منافع جايگزيني است كه بودجه عملياتي مي تواند آگاهي نسبت به آنها را افزايش دهد، ولي تابع عواملي همچون برابري، نيازهاي برآورده نشده و نقش مناسب دولت در پاسخگويي به اين نيازها نيز هست.

- بودجه ريزي عملياتي درتحقق نتايج برنامه و تضمين پاسخگويي اهميت بسزايي دارد، ولي خالي ازخطر نيز نيست. دولتي كه براي ايجاد طرحها و اقدامات خود بر دستاوردهاي دستگاه‌هاي اجرايي خود تكيه مي كن ، با چالش تشويق استفاده از اين اطلاعات در تصميم گيري بودجه اي، بهبود برنامه ها و مديريت سازمان روبرو مي شود. استفاده آشكارتر از اطلاعات عملياتي در تصميم گيري، نكات مثبت بسياري را به همراه دارد، ولي كارآساني نيست. تصميم گيران نيازمند دستورالعملي هستند كه بودجه ريزي عملياتي موفقيت آميز را تعريف كند، و عناصر اصلي و خطرات بالقوه را شناسايي نمايد.

- اطلاعات و شاخص هاي معتبر عملكرد براي حمايت از بودجه ريزي عملياتي داراي اهميت زيادي است براي اينكه داده هاي عملياتي در تصميم گيري درباره تخصيص منابع بهتر مورد استفاده قرارگيرند، تصميم گيران بايد به مناسب بودن و دقت اطلاعات مرتبط با نتايج و شاخص هايي كه ارائه كرده اند، اطمينان داشته باشند. بدين معني كه اين اطلاعات بايد شاخص هاي معتبر و جامع نتايج برنامه ها باشند.احتمالاً تصميم گيران از اطلاعات عملياتي كه به نظر آنان معتبر، قابل اعتماد و نمايانگر توافق همگاني عناصر ذيربط درباره اهداف عملياتي نيست، استفاده نمي كنند .كيفيت و اعتبار اطلاعات عملياتي و توانايي سازمان ها و دستگاه ها براي ارزيابي و نشان دادن كارايي برنامه ها در موفقيت بودجه ريزي عملياتي نقش مؤثري دارد.

- موفقيت بودجه ريزي عملياتي به هم جهتي اهداف عملياتي با فعاليت هاي مديريتي وابسته است. هر اندازه پيوند ميان اهداف عملياتي سازمان بودجه و اعتبارات هزينه شده بيشتر باشد، مديريت عمليات در سرتاسر سازمان دستگاه اجرايي تقويت مي شود و اعتبارداده هاي بودجه اي و عملكرد مالي مرتبط با طرح‌هاي عملياتي افزايش مي يابد. ارتباط روشن تر و نزديك ترخواسته هاي عملياتي و بودجه اي مورد انتظار، مي تواند بيشتر بر بحث هاي بودجه تأثير بگذارد و توجه تصميم گيران را ازمنابع به نتايج معطوف كند.

- بايد از بودجه ريزي عملياتي و دستاوردهاي احتمالي آن تعريف روشني ارائه كرد تا با اقبال همگاني همراه شود. اگر چه شاخص هاي عملكرد فقط يكي از عوامل متعددي هستند كه قانون گذاران در هنگام تدوين بودجه به آن توجه مي كنند، اما بايد به شكلي نظام مند بكارگرفته شوند. علاوه براين، نمايندگان مجلس به احتمال زياد تنها زماني به ذكرشاخص هاي عملكرد مي پردازند كه با علايق ورأي مردم حوزه انتخابيه آنها همخواني داشته باشد.

با توجه به مطالب گفته شده در بالا، بنابراین به طورخلاصه مي توان گفت:
- تصميم گيران نيازمند برنامه اي راهبردي براي بودجه ريزي عملياتي هستند (تدوين وطراحي نقشة راهي كه شكل كلي بودجه ريزي عملياتي را نشان دهد شامل، شناخت عمليات دستگاه هاي اجرايي، اندازه گيري حجم كار، تعيين واحد حجم كار، حاصل حجم كار، استقرارحسابداري بهای تمام شده، ضروري است).
- اطلاعات و شاخص هاي معتبر درباره عملكرد، از عواملي است كه براي استقراربودجه ريزي عملياتي اهميت بسزايي دارد.
- بودجه ريزي عملياتي موفق برهم جهتي اهداف عملياتي با فعاليت هاي مديريتي استوار است(2).

تعيين شاخص در بودجه ریزی عملیاتی
در تمام موارد مندرجات بودجه ريزي عملياتي در مورد ضرورت و تقدم پايه ريزي«شاخص ویژه» براي تمايز بين خوب و بد صحبت مي كند. بر اساس دريافت عمومي و تجارب ويژه بيشتر محققان و كارشناسان باور دارند كه براي داشتن سيستم موفق و واقعي بودجه ريزي عملياتي شاخصهاي عملكردي بايد در كنار هم بنا نهاده شوند و بر انجام بودجه ريزي عملياتي واقعي مقدم مي باشد.
منظور ازشاخص عملكردي چيست ؟ شاخص مجموعه اي از استاندارها و راهبردها يا مقياس هاست كه عملكرد سنجش بوسيله آنها بصورت واضح و رضايت بخشي معني مي شود. بعنوان مثال، اين معيار ممكن است استاندارهايي چون«پیوستگی»، «اعتبار»، «شفافیت»و غيره را شامل شود. هرشاخص (ازكل مجموعه شاخص ها) ممكن است بطور جداگانه تعريف شود و بدين ترتيب اين تعريف به تصميم گيرندگان و تعيين كنندگان بودجه بوسيله تعيين وظايف كمك مي كند، اگر هر سنجش عملكردي بطور صحيحي با شاخص مطابقت كند براي مثال: اگر «پیوستگی» یک شاخص باشد امكان طرح اين سئوالها درباره سنجش عملكردي ممكن مي باشد: «آيا اين اطلاعات و داده ها سنجش عملكردي مفيدي را براي تصميم گيرندگان ارائه مي دهد ؟ آيا ارتباط منطقي و واضحي بين سنجش و اهداف برنامه وجود دارد؟
شاخصي كه جهت تعيين كفايت و وضوح سنجش عملياتي تعريف شده است، تاريخچه خوبي از بودجه ريزي عملياتي ارائه مي دهد. هر چند همه بخشهاي دولت تصميم مي گيرند كه كدام مجموعه از شاخص در هر موقعيت واحد براي آنان سودمندتر است. همچنين دولتمردان معمولاً تأكيد را بر بعضي از شاخص هاي شخصي، بيش از بقيه گذاشتند.
بنابراين سيستم بودجه ريزي عملياتي يك منطقه ممكن است ٨ شاخص داشته باشد و ديگري 10 تا و يا بيشتر. در يك منطقه «اعتبار»، «وضوح»، «کیفیت» ممكن است مهمتر باشد و يا از ساير شاخص ها وزين تر باشد، در صورتي كه در منطقه ديگر شاخص‌هايي چون«اعتبار» و «درستی» ممكن است در مراتب بالاتر از درجه اهميت قرار داشته باشد. يك مطالعه ازشاخصهاي سنجش عملكردي شامل بازنگري ٢٤ كتاب و مقاله مي شود جهت تعيين اين مسئله كه كدام شاخص‌ها غالباً استفاده مي شوند و عموماً چگونه معني و معرفي مي شوند. شاخص مذكور و پرمصرف «اعتبار» است. اين شاخص ١٥ بار ذكر شده است و عموماً بعنوان يك سنجشي كه مفهوم يا ساختار را مي سنجد ارائه مي گردد [7].

انواع شاخص‌هاي عملكردي و نقش آن ها درعملياتي كردن بودجه
بطور كلي براي ارزيابي جنبه هاي مختلف عملكرد سازمانها و دستگاههاي اجرايي از جنبه هايي نظير ميزان هزينه ها، وضعيت پرسنلي، نحوه آموزش، ارائه خدمات ميزان توليد و غيره نياز به تعريف شاخص هاست. ولي اگر اين شاخص داراي ويژگي‌هاي خاصي نباشد نمي توان درباره نتايج يا كيفيت انجام كار اطلاعات چنداني ارائه دهد. شاخص ها را مي توان به انواع زيرتقسيم كرد:

1. شاخص هاي نتايج: شاخص‌هاي نتايج ميزان تحقق اهداف برنامه يا تأثير اقدامات سازمان يا دستگاه اجرايي بر مشتريان يا شهروندان را نشان مي دهند. به عبارت ديگر اين شاخص نمايانگر ثمرات واقع برنامه ها هستند. از جمله اين شاخص ها مي توان به موارد زير اشاره كرد:
- درصد افرادي كه در هواي پاك تنفس مي كنند، درصد كاهش تصادفات مرگبار در بزرگراه ها
- درصد كارآموزاني كه به كارگمارده شده اند
- درصد كاهش دريافت كنندگان كمك هزينه هاي بيكاري به دليل ايجاد اشتغال
٢. شاخص هاي ورودي: شاخص هاي ورودي ميزان منابعي را نشان مي دهند كه براي برنامه مورد نظر، خروجي ها يا نتايج را ايجاد مي كند. به عنوان مثال شاخص هاي ورودي را مي توان براي نشان دادن هزينه هاي كل، تركيب منابع، يا ميزان منابعي كه در مقايسه با ساير اقدامات به يك عمل اختصاص يافته است به كاربرد. برخي از شاخص هاي ورودي عبارتند از:
- تعداد كارمندان تمام وقت
- تعداد ساعات كار انجام شده
- كل هزينه هاي عملياتي
- هزينه تجهيزات مورد استفاده
٣. شاخص هاي خروجي: شاخص هاي خروجي نمايانگر تعداد محصولات، خدمات تأمين شده يا مقدار كار انجام شده هستند. به زبان ساده، اين شاخص ها تشريح مي كنند كه خروجي يك فرايند چيست و تا چه حد انجام شده است. شاخص هاي خروجي محدود هستند، چون درباره اهداف كسب شده، كيفيت خدمات يا محصول، يا اثربخشي ارائه خدمات يا محصولات هيچ اطلاعاتي ارائه نمي كنند. مقايسه خروجي كنوني با خروجي دوره هاي قبل تنها تغيير يا ثبات درفعاليتهاي كاري را نشان مي دهد. برخي از شاخص هاي خروجي عبارتند از:
- تعداد مجوزهاي صادرشده
- كيلومترپياده روهاي ترميم شده
- تعداد افرادي كه آموزش ديده اند
- تعداد دانش آموزاني كه تحصيل كرده اند
- تعداد پرونده هايي كه بررسي شده اند
- تعداد مجرماني كه توسط پليس دستگيرشده اند
٤. شاخص هاي اثربخشي: شاخص هاي اثربخشي ميزان كاري را نشان مي دهد كه با استفاده ازميزان منابع به كاررفته انجام شده است. اين شاخص ها اغلب به صورت درصد اطلاعات ارائه شده درباره هزينه واحد بيان مي شوند. اين شاخص ها به صورت « هزينه هرباراستفاده »، «هزينه هركيلومترآسفالت خيابان» یا «هزينه آموزش هردانش آموز» یا «تعداد واحدهاي محصول به ازاي هريك ميليون ريال» بیان می شود. شاخص هاي اثربخشي كه بهره وري را اندازه گيري مي كنند ممكن است به صورت «تعدادواحدهاي توليد شده به ازاي هرساعت كار» یا «تعداد مشترياني كه هر كارمند به آن ها خدمات ارائه می دهد» نشان داده شوند. در اين راستا مي توان از شاخص هاي اثربخشي فرايند نيز نام برد كه به اثربخشي فرايندهاي سازمان از قبيل «ميانگين تعداد روزهاي بررسي يك تقاضانامه» «ميانگين زمان انتظارمشتريان» یا «تعداد زنگ هاي تلفن تا دريافت پاسخ» توجه مي كنند.
٥. شاخص هاي اثربخشي هزينه ها: شاخص هاي اثربخشي هزينه ها، عناصراثربخشي و نتيجه را با يك شاخص واحد مي سنجد. در بسياري از موارد، تدوين چنين شاخص هايي دشواراست، ولي در مواردي كه اين كار به درستي امكان پذير باشد اطلاعات ارزشمندي در اختيار مديران برنامه و تصميم گيران قرار مي دهد. نمونه هايي از شاخص هاي اثربخشي هزينه ها عبارتند از :
- هزينه هر دانش آموزي كه فارغ التحصيل مي شود
- هزينه هر درصد كاهش در تصادفات مرگبار در بزرگراه ها
- هزينه آزادي هر زنداني كه به تكرار جرم نمي پردازد
٦. شاخص هاي توضيحي: شاخص هاي توضيحي براي تأمين اطلاعات مختلفي به كارمي روند كه براي درك عملكرد سازمان به كاربران كمك مي كنند. اين شاخص ها معمولاً شامل عناصري هستند كه خارج از كنترل سازمان يا دستگاه اجرايي مي باشند، نمونه هايي از شاخص هاي توضيحي عبارتند از:
- تعداد مشترياني كه تحت پوشش يك برنامه قرار مي گيرند
- تعداد درخواست هاي دريافت شده توسط يك سازمان
- تراكم جمعيت مناطقي كه درآن ها حمل ونقل عمومي فراهم شده باشد
شاخص هاي توضيحي براي تأمين اطلاعات تصميم گيران براي بررسي شاخص هاي ديگر به كارگرفته مي شود. نكته اي كه در انتخاب شاخص های عملكرد بسياراساسي است، توانايي انتخاب آن نوع شاخصي است كه بتواند عملكرد يك برنامه را به وضوح نمايان سازد(1).

سلسله مراتب شاخص ها
به طوركلي شاخص ها داراي دو سطح هستند؛ شاخص هايي كه جهت سياستگذاري به كارگرفته مي شوند و شاخص هايي كه در عرصه اجراي برنامه ها مورد استفاده قرارمي گيرند. درك تفاوتهاي اين دو سطح بسياراساسي است. در اكثر موارد، شاخص هاي «نتایج» بهترين شاخص ها براي بحث درباره سياستگذاريها هستند. به عنوان مثال هدف برنامه چيست؟ و آيا به اين هدف مي تو ان دست يافت؟ شاخص هاي خروجي و اثربخشي براي تصميم گيري هاي مديريتي و عملياتي سودمندند (آيا برنامه درست پيش مي رو ؟). ازطرف ديگرشاخص هاي مرتبط با سياستگذاري‌ها اغلب نتيجه نگر هستند و مواردي همچون برنامه راهبردي، چشم انداز بلندمد ، ميزان تحقق آرمان و اهداف ر ا در بر مي گيرند. شاخص هاي مرتبط با برنامه ها، اغلب خروجي نگر هستند و در موارد عملياتي، كوتاه مدت و ارزيابي نحوه ارائه خدمات و كالاها به كار مي روند.

معيارهاي انتخاب شاخص ها
- شاخص ها بايد بين اهداف عملياتي و آرمان ها ارتباط برقراركنند.
- شاخص ها بايد جامعيت داشته باشند.
- شاخص ها بايد گروههاي عمده هزينه اي يك سازمان را در برگيرند.
- شاخص ها بايد دستاوردهاي اصلي را نمايان كنند.
- شاخص ها بايد براي تصميم گيران و مديران معتبر، براي قانونگذاران قابل پيگيري و براي شهروندان روشن و قابل درك باشد(2).
نهايتاً مي توان عنوان نمود كه براي داشتن سيستم موفق و واقعي بودجه ريزي عملياتي شاخصهاي عملكردي بايد در كنار هم قرار داده شوند و بدون تعيين شاخص عملكرد اجراي بودجه ريزي عملياتي با مشكل مواجه خواهد شد.

نتیجه گیری
با توجه به اینکه نظام بودجه ريزي عملياتي به دنبال ايجاد پيوند ميان شاخص هاي عملكرد و تخصيص منابع است. اگر چه چنين پيوندهايي اغلب ضعيف هستند، ولي مي تواند سياستگذاري بودجه اي را تسهيل و نظارت قانونگذاران بر نتايج و دستاوردهاي مرتبط با مخارج عمومي را افزايش دهد. بنابراین براي اينكه اطلاعات شاخص های عملكردي به طور كامل در تخصيص منابع به كار گرفته شوند، تصميم گيران بايد احساس كنند كه اطلاعات نتايج و شاخص‌هايي كه ارائه شده اند از دقت مناسبي برخوردارند. اين بدان معناست كه چنين اطلاعات و شاخصهايي بايد شاخصهاي جامع و معتبري از نتايج برنامه ها باشند. تصميم گيران نمي توانند از اطلاعات عملكردي كه به نظر آنها معتبر، قابل اتكاء و مبتني بر توافق همگاني طرفهاي ذيربط نباشد استفاده كنند. علاوه بر اين، ممكن است تصميم گيري بر مبناي اطلاعات نادرست و ناقص در نهايت به حذف استفاده از اين اطلاعات در تصميمات مربوط به تخصيص منابع منجر شود. چنانچه اعتبار شاخص عملكردي مورد توجه قرار گيرد اجراي بودجه ریزی عملياتي موفقيت آميز و بدون توجه به اين امر مهم اجراي بودجه ریزي عملياتي با مشكل مواجه خواهد شد.

منابع
1. ابطحی، محمد ابراهیم، بررسی و شناسایی موانع پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی در اتش جمهوری اسلامی ایران، پایان نامه کارشناسی ارشد، تهران، دانشگاه تربیت مدرس، 1386، ص47-50.
2. پناهي، علیرضا، درباره لايحه بودجه سال ١٣٨٥ كل كشور، ١٣٨٤، تهران، دفتر مطالعات برنامه و بودجه ص ١و ٢، 4، 21.
3. (پناهي، عليرضا)، بودجه ريزي عملياتي (مفاهيم و الزامات )، مجلس و پژ‍وهش، 1384، شماره 47. ص10- 27
4. دفتر مطالعات برنامه و بودجه، آمارهاي مالي دولت GFS، مركز پژوهشهاي مجلس، ١٣٨2 - ص ٢٥ -30.
5. حسن آبادی، محمد و نجار صراف، علیرضا، مدل جامع نظام بودجه ریزی عملیاتی(مدل الماس)، مرکز آموزش و تحقیقات صنعتی ایران، چاپ اول، 1386، ص10.
6. فرزيب، علیرضا، بودجه ريزي دولتي در ايران، تهران، انتشارات مركز آموزش مديريت دولتي، 1378، ص 98، 105.
7. Young, R, (2003),” Performance Based Budget Systems”, Public Policy And Practice, An Electronic Journal Devoted To Governance And Public Policy In South Carolina , Vol.2 , No.2.PP:1-10

1حمیدرضا اوریا، 2احد پورنقی ،3 کریم اسگندری
1 مدیر کل دیوان محاسبات استان آذربایجان غربی، مدرس دانشگاه پیام نور تبریز و اردبیل
hr_Ouria1345@yahoo.com
2 سرحسابرس دیوان محاسبات استان آذربایجان شرقی
دانشجوی کارشناسی ارشد مدیریت دولتی با گرایش مالی دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب
Ahad.Pournaghi@yahoo.com
3 عضو باشگاه پژوهشگران جوان دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب، مدرس دانشگاه پیام نور
Skandarik@yahoo.com