مقالات و مستندات  \  بودجه ریزی عملیاتی از تئوری تا تئوری

بودجه ریزی عملیاتی از تئوری تا تئوری


سید سعید حسینی جبلی
رئیس گروه بودجه امور فرهنگی معاونت برنامه ریزی استانداری قم
کارشناس ارشد علوم اقتصادی
آدرس : قم – میدان جهاد – ساختمان معاونت برنامه ریزی – جنب استانداری قم

پست الکترونیکی : saeed_hosini1@yahoo.com






چکیده :

استفاده از فنون و روشهای جدید برنامه ریزی، بمنظور دسترسی به اهداف کلان اقتصادی و اجتماعی ، زمانی میتواند بیشترین بهره وری و کارایی را داشته باشد و فرصتهاي مناسب را در اختیار مدیران و کارشناسان قرار دهد که سایر زیر ساختهای اقتصادی و اجتماعی نیز متناسب با آنها تغییر یابد . همانطور که تغییر سایر مسائل اقتصادی ، اجتماعی نیز نیازمند ابزارهای جدید برنامه ریزی و بودجه ریزی است . هماهنگی بین نهادها ، روشها ، قوانین و مقررات و دستورالعملهای بخشهای مختلف ، برای پذیرش تغییرات از ارکان اصلی استفاده مطلوب و بهینه تغییرات است .بررسی روند تحولات بودجه ریزی در ایران نشان میدهد علیرغم تغییرات ظاهری بوجود آمده در نظام بودجه ریزی کشور ، هنوز این نظام به شکل سنتی خود برنامه ریزی و اجرا میگردد . نظام بودجه ریزی عملیاتی که از سال 1381 در کشور اجرا گردید ، باعث تغییر برخی از مفاهیم بودجه ریزی و شکل برنامه های دولت شده است و هیچ گونه تغییر ماهیتی در نظام بودجه ریزی کشور صورت نگرفته است . تغییری که منجر به افزایش کارایی یا بهمراه داشتن منفعتی برای جامعه و نظام اداری آن باشد . این امر بدین دلیل است که بودجه ریزی نیز مانند سایر نظامهای اداری، وابسته به بخشهای گوناگون اداری میباشد و تغییر در این نظام مستلزم تغییرات اساسی در سایر بخشها میباشد که در اجرای بودجه ریزی عملیاتی کشور بعنوان اهداف مرحله دوم در نظر گرفته شده است . اما برای پی ریزی یک نظام سنجیده بودجه ریزی پیش از تغییرات ظاهری بایستی ، تغییرات زیر بنایی صورت گیرد . در این مقاله سعی گردیده است تا ضمن بررسی سیر تاریخی بودجه ریزی در ایران ، علل عدم موفقیت اجرای بودجه ریزی عملیاتی در ایران و شرایط مورد نیاز برای اجرای آن مورد بررسی و تحلیل قرار گیرد.







بسمه تعالی

بودجه ریزی عملیاتی از تئوری تا تئوری

مقدمه :
امروزه فضای اقتصادی بزرگتر از آنست که قابل فهم گردد . بشر ، ثروت انبوهی را به روی هم انباشته کرده است اما ، ریشه این ثروت کجاست ؟ ده هزار سال قبل تقریبا چیزی نبود اما در حال حاضر برآورد میگردد که مجموع ثروت انباشته شده روی کره زمین رقمی در حدود 4 کادریلیون باشد .این همه ثروت از کجا آمده است ؟ و چگونه ؟ جولیان سیمون اقتصاد دان می نویسد :" انسانها به طور متوسط کمی بیش از آنکه خراب می کنند ، می سازند و کمی بیش از آنکه مصرف می کنند ، خلق میکنند ." این عبارت تقریبا درست است . اما چه چیزی انسان را قادر میسازد این انباشته های قابل توجه را به تدریج افزایش دهد. منشا ، ثروت اقتصادی با فرصت ها آغاز میشود . اولین ساخته دست انسان ، فرصتی را پیش روی افراد دیگر گذاشت تا کاربردهای دیگر یا طرح های دیگری از آن را به تصور آورد .وقتی که آن طرح ها و تغییرات جدید به منصه ی ظهور میرسیدند ، این اشیا ، موقعیت های دیگری را برای خلق ها و ابداعات جدید بوجود میآوردند. یک مصنوع به واقعیت پیوسته شده ، دو یا به تعداد بیشتری فرصت برای رشد خلق میکرد . هر کدام از این دو پیشرفت ، دو فرصت دیگر جدید به ثمر می نشاندند و حالا چهار امکان وجود دارد . چهار فرصت ، هشت محصول میداد . بنابراین ، در طی زمان ، فرصت ها انباشته می شوند .شاید قویترین نیروی فیزیکی روی زمین قدرت نتایج انباشته شده باشد ، حالا میخواهد سود انباشته ، یا رشد انباشته باشد . این یک فضای در حال گسترش فرصت هاست که نظام اقتصادی مستدام را می سازد . یک پهنه بی حد و مرز و بی انتها برای نوآوریهای است که به تولید ثروت می انجامند .(کوین کلی،1383،ص265و267) در برنامه ریزیهای توسعه اقتصادی کشورها ، سعی بر آنست که فضای مساعدی توسط دولتها ، بمنظور افزایش فرصتها ایجاد گردد . هرچه فضای ایجاد شده بهتر و کارآتر باشد امکان بوجود آمدن فرصتها ، چندین برابر میگردد.برای آفرینش فضای مطلوب ، باید بتوان با تغییرات بوجود آمده هماهنگ گردید . این حداقل کاریست که میتوان کرد و در حالت بهتر باید تغییرات را طراحی کرد و بوجود آورد . کشورهای در حال توسعه ، در غالب موارد تکنولوژیکی و علوم اجتماعی و اقتصادی ، ایجاد کننده تغییرات هستند. میلیون ها کارشناس در بخشهای مختلف را بمنظور طراحی تغییرات به کار گرفته اند . سرعت تغییرات در قرن حاضر ، حتی از تصور بشر امروزی نیز پیشی گرفته است . کشورهای در حال توسعه، موفقیت شان در گرو، هماهنگ شدن سریع با تغییرات بوجود آمده و استفاده از فرصت های بوجود آمده ناشی از تغییرات ، بمنظور رسیدن به شرایط مطلوب است . استفاده از فنون و روشهای جدید برنامه ریزی و بودجه ریزی بمنظور دسترسی به اهداف کلان اقتصادی و اجتماعی ، زمانی میتواند بیشترین بهره وری و کارایی را داشته باشد و فرصتهاي مناسب را در اختیار مدیران و کارشناسان قرار دهد که سایر زیر ساختهای اقتصادی و اجتماعی نیز متناسب با آنها تغییر یابد . همانطور که تغییر سایر مسائل اقتصادی ، اجتماعی نیز نیازمند ابزارهای جدید برنامه ریزی و بودجه ریزی است . هماهنگی بین نهادها ، روشها ، قوانین و مقررات و دستورالعملهای بخشهای مختلف ، برای پذیرش تغییرات از ارکان اصلی استفاده مطلوب و بهینه تغییرات است .
تحولات بودجه ریزی :
بودجه بندی را " فرایند تخصیص منابع محدود به نیازهای نامحدود " میدانند .مجموع کوششهای که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع میشود به منظور حداکثر استفاده از منابعی است که معمولا در حد کفایت نیست و به اصطلاح اقتصادی کمیاب هستند . بنابراین ، در راه رسیدن به اهداف مطلوب ضرورت دارد به نحوی از هریک از منابع محدود استفاده گردد که در تبدیل کل منابع به پول بتوان گفت با حداقل هزینه ، حداکثر استفاده به عمل آمده است ".(آیت الهی ، 1374،ص 111) دولتها بمنظور ایجاد فضای مطلوب جهت انجام فعالیتهای اقتصادی و اجتماعی ، انجام وظایف کلاسیک و سازمانها بمنظور نشان دادن مفهوم مالی برنامه ها ، منابع مورد نیاز اجرای برنامه ها ، و نظارت و کنترل نتیجه در مقایسه با برنامه ، نیازمند بودجه ریزی میباشند .
بودجه ریزی در کشور ما دوره های مختلف را طی کرده و به تناسب شرایط و مقتضیات تغییرات و تحولات مختلفی را تجربه کرده است . در دوران قبل از انقلاب مشروطیت ، نقش بارز دولت در اقتصاد کشور محدود به فروش امتیازات به موسسات خارجی به منظور تشویق بهره برداری از منابع طبیعی بود. در این دوران نظام مالی خاصی در کشور وجود نداشت و بودجه دولت نیز به روال خاصی انجام نمی گرفت و به شکل دخل و خرج عمومی در حساب های پراکنده ای بنام " کتابچه های جمع " تهیه میگردید.(صراف ، ص229) در دوران پس از پیروزی انقلاب مشروطیت تا سال 1300 با توجه به روی گردانی تجدد خواهان و نوگرایان به سوی الگوهای معمول در غرب ، اقتباس ساختار اداری و نهادهای کشور از کشورهای پیشرفته و غربی صورت گرفته و در کنار تنظیم قانون اساسی ، اصول و قواعد تهیه و تنظیم بودجه دولت نیز به سمت الگوهای مورد استفاده در غرب شکل گرفت . به همین منظور ، نخستین قانون محاسبات عمومی ایران با اقتباس از چند فقره قوانین مالیه عمومی فرانسه تهیه و در سال 1288 هجری شمسی از تصویب مجلس گذشت پیش بینی های این قانون منحصر به ضوابط و اصول تهیه و اجرای بودجه دولت و ضرورتهای مربوط به تامین مسئولیتهای محاسباتی و صحت ثبت و نگه داری وقایع مالی بود و مسائل ساختاری مالیه و بازشناسی علل و زمینه های نارسایی های موجود نادیده ماند .(شبیری نژاد ،1372، ص 142و143)
پس از جنگ جهانی اول و از سال 1303 به بعد بودجه سالانه منتشر شد. تدوین قانون تجارت ، تصویب قانون معافیت گمرکی ماشین آلات و تجهیزات و ایجاد بانک ملی ایران ، نیز کمک قابل توجهی به تنظیم بهتر بودجه دولت نمود. در سال 1309 هجری شمسی قانون جامع مالیات تصویب شد که در آن درآمدها برحسب منبع تحصیل جدول بندی و برای هر نوع درآمد مبنا و نرخ متفاوتی در نظر گرفته شده بود.از سال 1308 تا حدود 10 سال بعد از آن عواید ارزی به "حساب ذخیره " واریز میگردید و بدین ترتیب در حدود 10 سال بودجه عمومی کشور بدون کمک درآمد نفتی تهیه گردید . این تجربه در واقع نخستین تجربه بودجه بدون درآمد نفت در ایران به شمار می آید.(پاکدامن، 1350)
طی دوره 1320-1300 نقش دولت در حیات اقتصادی کشور دگرگون گردیده و علاوه بر ارشاد و راهبری اقتصاد ملی ، امور سرمایه گذاری و اداره راهها و ارتباطات ، تامین برق ، صنایع ماشینی ، کشاورزی ، آموزش و پرورش و آموزش عالی ، درمان و بهداشت و کمک به شهرداریها را نیز به عهده گرفت . همپای افزایش نقش دولت در امور اقتصاد و اجتماعی ، سازمانهای اداری کشور نیز دستخوش تحول بنیانی شد و موسسات جدیدی دایر گردید .ایفای وظایف جدید مستلزم افزایش هزینه های بودجه عمومی بود.(کردبچه ، 1379،ص22)
در ارتباط با نظام بودجه ریزی ، بودجه کل کشور طی سالهای برنامه های اول (34-1328) و دوم (41-1335) به شکل جامع و کامل تهیه نمی گردید و بودجه اغلب شرکتهای دولتی در آن منعکس نبود . بودجه سازمانهای دولتی نیز بصورت یک رقم در بودجه کل کشور منعکس میشد. و پس از تصویب با همکاری وزارت دارایی، وزارتخانه ها یا سازمانهای ذیربط ، بودجه تفصیلی با شرح مواد هزینه تهیه میگردید و به تصویب کمیسیون بودجه مجلس می رسید . (همان ماخذ،ص 41) برای اصلاح نظام بودجه ریزی و ایجاد هماهنگی بین فعالیتهای سازمان برنامه و وزارت دارایی ، در سال 1340 کلیه امور مربوط به بودجه عمرانی به سازمان برنامه و تمامی امور مربوط به بودجه جاری به وزارت دارایی محول شد. همچنین از سال 1339 دولت مطالعه و تحقیق جامعی را برای تغییر روش تنظیم بودجه از روش متداول (برحسب دستگاه ،مواد هزینه ) به بودجه برنامه ای آغاز نمود . در نتیجه بودجه سال 1340 بصورت برنامه ای تنظیم گردید ، ولی در عمل به دلیل غیر منطقی بوده برآوردها و سایر مشکلات اجرایی توفیقی در اجرای آن حاصل نگردید. شکست تنظیم بودجه برنامه ای در سالهای 1340، 1341 ، ادامه تنظیم آن را در سال 1343 متوقف نمود و تهیه بودجه این سالها مجددا بصورت متداول صورت گرفت .(همان ماخذ ، ص42) در سال 1344 بودجه های تفصیلی وزارتخانه ها و موسسات دولتی (شامل ریز مواد نوزده گانه) ضمیمه بودجه گردید و در سال 1345 بودجه شامل سه پیوست جداگانه شامل : 1- شرح اجرای عملیات دولتی 2- عملکرد بودجه موسسات انتفاعی و بازرگانی وابسته به دولت 3- گزارش عملکرد سال قبل بودجه وزارتخانه ها و دستگاههای دولتی بود. از سال 1346 وظیفه تهیه بودجه جاری و عمرانی که به طور جداگانه در دفتر مرکزی برنامه ریزی و دفتر مرکزی بودجه تهیه می شدند به واحد جدید التاسیس " دفتر مرکزی طرح و بودجه " واگذار شد. در نتیجه ، در فعالیت تهیه بودجه های عادی و عمرانی هماهنگی بیشتری ایجاد گردید . هم چنین پیوست جدیدی شامل توزیع استانی اعتبارات وزارتخانه های آموزش و پرورش ، آبادانی و مسکن و بهداری کشور اضافه گردید.(همان ماخذ ،ص46و47)
در برنامه چهارم توسعه (51-1347) ، مبنای اتصالی اجرا و کنترل بودجه محکم تر شد و از دستگاههای دولتی خواسته شد که برنامه کار و برنامه مالی خود را به صورت تلفیق شده تهیه نمایند . برای اولین بار ، به ضوابط گزارشگیری و برقراری ارتباط بین اعتبارات و عملیات توجه شد.و به عبارت بهتر بودجه عملیاتی بصورت مقدماتی مورد توجه قرار گرفت .
در برنامه پنجم توسعه (57-1352) تنظیم بودجه بصورت 2 ساله ، منظور شدن اعتبارات جاری و عمرانی استانها در بودجه کل کشور بصورت مجزا ، منظور شدن کل اعتبار مورد نیاز پروژه ها عمرانی در بودجه های سالانه ، مشخص شدن حدود و نحوه تخصیص تسهیلات خارجی ، محول شدن وظیفه تخصیص اعتبارات جاری و عمرانی به کمیته ای متشکل از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان برنامه و بودجه صورت گرفت .
در دوران پس از پیروزی انقلاب اسلامی (1357) بودجه ریزی به شکل متداول (سنتی ) آن ادامه یافت . برخی از تغییرات انجام یافته نظیر بودجه شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت که در سال 1358 و الحاق مجدد آن در سال 1362، استفاده از تسهیلات تکلیفی بانکها از طریق بودجه ، تصویب قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (آذر ماه 1369)، تفکیک اعتبارات هزینه ای به تفکیک چهار فصل به جای مواد هزینه ،تصویب قانون جدید مالیات های مستقیم (اسفند 1366) و اصلاح آن (اردیبهشت 1371) ، قانون لغو قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین ، قانون محاسبات عمومی کشور (شهریور1366) ، قانون برنامه اول ، دوم ، سوم و چهارم توسعه ، به دلیل وجود مشکلات سیاسی ، اقتصادی ، اجتماعی و بین المللی حاکم بر جامعه در این دوران ،کمک چندانی به طرح ریزی یک نظام بودجه ریزی اساسی که بتواند از یک سو متناسب با وظایف دولت و بصورت موثر در خدمت جامعه باشد و از سوی دیگر منطبق بر ضوابط و معیارهای بین المللی باشد ، نکرده است .
بودجه ریزی عملیاتی :
طرح اصلاح نظام بودجه ریزی کشور با هدف تغییر ساختار نظام بودجه ریزی از روش متداول به روش بودجه ریزی عملیاتی در سال 1379 مطالعات مقدماتی آن آغاز گردید در این طرح دو دسته اهداف تدوین گردیدند . دسته اول شامل :1- اصلاح حجم و ترکیب سند لایحه بودجه ، 2-اصلاح نظام طبقه بندی و شفاف سازی درآمدها و هزینه ها ،3- اصلاح روشهای برآورد درآمدها و هزینه ها ، 4-اصلاح نظام مدیریت اطلاعات بودجه، که پیش بینی شده بود در کوتاه مدت ، بخصوص برای سال 1381قابل دسترسی باشد و دسته دوم شامل :5- اصلاح نظام حسابداری ،6-اصلاح روشهای مدیریت بودجه ، 7-اصلاح نظام نظارت بر بودجه ،8- اصلاح نظام تشکیلات و سازماندهی بودجه که پیش بینی اجرای آن برای شروع سالهای برنامه چهارم توسعه بود .
در خصوص هدف اول ، پیش بینی گردیده بود که ضمن ارائه تمامی اطلاعات مورد نیاز برای بررسی بودجه در سطوح مختلف و کاربران آن ، سندی که به تصویب میرسد تا حد امکان خلاصه باشد. در همین زمینه به همراه سند اصلی بوده یک مجموعه اطلاعاتی نیز تهیه و ارائه گردد تا سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را در برابر تمام سئوالاتی که در خصوص بودجه های سالانه در مراجع مختلف مطرح میشود پاسخگو کند .و تبصره های دائمی بودجه گزینش شده و بصورت لایحه ای جداگانه به هیات محترم دولت ارائه شود . آنچه عملا تا کنون در این مورد انجام یافته است تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است که در اسفند 1380 به تایید شورای نگهبان نیز رسید . بخش عمده تبصره های دائمی بودجه به قوت خود باقی مانده و برخی از مواد قانون مذکور نیز مجدد در قانون بودجه سالیانه درج میگردد .
در خصوص هدف دوم ، پیش بینی گردیده بود که بودجه با استانداردهای جهانی هماهنگ گردد ، شاخصهای مالی دولت با شاخصهای حساب های ملی به منظور برآورد آثار متقابل متغیرهای بودجه با متغیرهای اقتصاد کلان هماهنگ شود و درآمدها و هزینه های مندرج در بودجه شفاف گردد . در این مورد نیز به جز تغییر برخی مفاهیم و تعاریف مطابق با نظام جدید آمار مالی صندوق بین المللی پول(GFS) اتفاق دیگری نیافتاد ضمن آنکه بدلیل آنکه اطلاعات پایه بسیاری از تعاریف بصورت استاندارد تعریف نگردیده است ، اطلاعات مربوطه دارای انحراف محاسباتی میباشد.و برخی از اقلام با ماهیت هزینه ای هنوز در اقلام با ماهیت سرمایه ای وجود دارد . مشکلات ناشی از کسری اعتبارات هزینه ای در دستگاههای اجرایی باعث میگردد تا عملا بخشی از هزینه های جاری این دستگاهها از طریق اعتبارات تملک سرمایه ای مرتفع گردد.
در خصوص هدف سوم که در واقع اصلاح روش پیش بینی درآمدها و هزینه های بودجه یا به عبارت بهتر تهیه بودجه عملیاتی بود میبایست هزینه های جاری هر دستگاه برحسب برنامه های اصلی و فعالیتهای مربوط به هر برنامه در قالب هدفهای فیزیکی از یک طرف و مواد هزینه هفت گانه از طرف دیگر ارائه گردد . همانگونه که میدانیم مهمترین ویژگی و وجه تمایز سیستم بودجه ریزی عملیاتی نسبت به سایر سیستم های بودجه ریزی ، تاکید روی اهداف ، نتایج و منافع حاصل از هریک از اقلام هزینه و یافتن پاسخ این سئوال است که درآمدها به چه منظوری خرج میشود .(1982،United Nation)
یعنی دولت دقیقا بداند چه عملیاتی را با چه هزینه ای قرار است انجام دهد . مهمترین ویژگی بودجه ریزی عملیاتی برای دولتها اینست که در مواقع ضروری بتوانند نسبت به کاهش یا افزایش عملیات خود متناسب با درآمدها و سایر سیاستهای کلان اقدام نمایند . آنچه در عمل تا کنون در این مورد اتفاق افتاده است تهیه بودجه به روش متداول یا سنتی و توزیع آن بین عملیاتی است که در غالب موارد تناسب کاملی با وظایف دستگاه نداشته و تعیین هزینه واحد انجام هریک از عملیات از تقسیم اعتبار مربوط به عملیات ذیل یک برنامه بر مقدار آن عملیات (که دارای تورش بسیار زیادی نیز میباشد ) است و بدین ترتیب هزینه واحد عملیات دستگاههای اجرایی استخراج میگردد در حالیکه ، ابتدا باید هزینه واحد عملیات دولتی به تفکیک نواحی و مناطق مشخص گردیده و دولت بر اساس اهداف برنامه ای خود نسبت به تعیین مقدار عملیات و هزینه آن اقدام نماید . در مورد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای نیز وضعیت بهمین صورت میباشد . بسیاری از اقلام با ماهیت هزینه ای به دلیل مشکلات دستگاههای اجرایی در کمبود اعتبارات هزینه ای ، هنوز در طرحهای عمرانی وجود دارد ، بخش عمده ای از طرحهای عمرانی فاقد توجیه اقتصادی و اجتماعی کافی بوده و ارائه خدمات از طریق بخش خصوصی بسیار مقرون به صرفه تر میباشد ، هزینه فرصت از دست رفته کما فی السابق در هیچ مرجعی محاسبه نمی گردد.
در خصوص هدف چهارم که به منظور تهیه نرم افزار تدوین مدیریت اطلاعات بودجه برای فراهم کردن امکان تجزیه و تحلیل های مختلف با ارقام و شاخصهای بودجه و قابل استفاده کردن اطلاعات مندرج در سند بودجه برای همه کاربران از طریق تسهیلات رایانه ای ارائه شده بود به غیر از تغییرات جزئی در سیستم نظارت 3 (سیستم نظارت اعتبارات عمرانی ) و تهیه برخی از گزارشات بصورت رایانه ای ، اقدام دیگری صورت نپذیرفت .
با توجه به نواقص موجود در اجرای دسته اول اهداف بودجه ریزی عملیاتی ، اجرای اهداف دسته دوم عملا امکان پذیر نبود .
باید ها و نباید ها :
1- قبل از اجرای سیستم جدید ، تئوریسینها و ارائه کنند گان سیستم ، باید درک کامل و جامعی از سیستم داشته و بصورت آزمایشی در بخشهای خاص اقتصادی یا جغرافیایی نسبت به پیاده سازی آزمایشی آن به منظور شناسایی نقاط قوت و ضعف سیستم جدید اقدام نمایند و با مقایسه آن با سیستم قدیم مزیت های واقعی آن را درک نمایند . اغلب ترویج کنند گان بودجه ریزی عملیاتی ، درک مناسبی از سیستم نداشته و پاسخ بسیاری از سوالات مجریان این سیستم ، هنوز هم بی جواب مانده است .
2- نکته ای که در مورد اجرای هر سیستم جدید حائز اهمیت میباشد اینست که ، اصلاح انسانها مهمتر از اصلاح سیستم ها میباشد . وقتی که عوامل اجرایی در شرایط مساعد کاری نباشند ، اطلاعات کافی در مورد سیستم جدید و مزایا و معایب آن نداشته باشند و از همه مهمتر اطلاعات کاربردی آنها در مورد یک سیستم از غنای کافی برخوردار نباشد، اصلاح سیستم های قدیمی و اجرای سیستم های جدید منجر به آشفتگی بیشتر خواهد شد . آموزشهای بودجه ریزی عملیاتی بسیار اندک ، تئوریک و بدون توجه به شرایط و ویژگیهای افراد تدوین و ارائه گردید .آموزش گیرندگان در شرایط یکسان تجربه و دانایی نبودند و هیچگونه زمینه سازی برای ایجاد انگیزه ، تحرک و اشتیاق کارشناسان به درک و اجرای این سیستم انجام نگردید.
3-باید قبل از هر اقدامی، برای مجریان سیستم مشخص گردد چرا لازمست این تغییر صورت پذیرد ؟ و اگر تغییر اتفاق نیافتد ، چه خواهد شد ؟ تغییر سیستم چه منافعی را برای جامعه ، دولت و از همه مهمتر برای خود ایشان به ارمغان میاورد ؟ اغلب آدمها از تغییر وحشت دارند و برای انجام آن نیازمند نیرویی هستند که ما آن را انگیزه مینامیم . تا نیروی کافی به جسمی وارد نشود تمایل لازم برای تغییر بوجود نخواهد آمد . انسانها به دنبال منافع خویش هستند و تغییرات میبایست منجر به افزایش منافع آنان گردد تا انگیزه کافی را داشته باشند. برای اجرای بودجه ریزی عملیاتی چه کارهایی صورت گرفت تا انگیزه مناسب در بدنه اجرایی ایجاد شود ؟
4- در حالیکه بیش از 60 درصد بودجه دولت را بودجه شرکتهای دولتی تشکیل میدهد ساز و کار مناسبی برای اجرای بودجه ریزی عملیاتی در این بخش پیش بینی نگردیده است . تنها اقدامی که صورت گرفته ، خصوصی سازی برخی از این شرکتهاست که به دلیل واگذاری آن به صورت سهام عمومی ، تاثیری در کارایی و عملکرد این بخشها نداشته است . هر ساله دولت بایستی بخش عمده ای از منابع مالی خود را صرف زیان شرکتهایی نماید که جز وظایف کلاسیک و مدرن دولت نبوده و مبنای ایجاد و تشکیل آنها ، سود اقتصادی برای دولت بمنظور پیشبرد اهداف اجتماعی است اما ، این شرکتها نه تنها سودی را برای دولت به ارمغان نیاورده اند بلکه همه ساله بخش عظیمی از فعالیتهای اجتماعی دولت به دلیل کمبود اعتبار و اختصاص آن به این شرکتها ، مختل میشود . باید ، شرکتهای دولتی از طریق مزایده عمومی به اشخاص حقیقی یا حقوقی غیر دولتی واگذار گردد . تا حتی اگر منافعی برای دولت ایجاد نمی گردد حداقل جلوی زیانهای سالانه آن گرفته شود .
5- شتابزدگی در اجرای تغییرات یکی از عوامل اساسی است که باعث میگردد پایه های تغییر سست و شکننده شود . در حالیکه بودجه ریزی عملیاتی ، سالهای سال میبایست اجرا گردد ، پایه های اولیه اجرای آن در عرض کمتر از 6 ماه تهیه ، تدوین و اجرا گردید . این شتابزدگی ، در5 سال گذشته چه ارمغانی برای دولت داشت . آیا به غیر از آنکه ، برخی از اسناد و مدارک و موافقتنامه ها بصورت ظاهری اصلاح گردید هیچ عایدی دیگری به ارمغان آورد . باید مراحل اولیه اجرای این تغییر با تامل و دقت و صرف وقت کافی صورت گیرد تا از بروز مشکلات آتی جلوگیری نماید . اگر پایه و اساس یک سیستم درست طرح ریزی گردد ، انجام اصلاحات (رفرم) در زیر شاخه های آن بسرعت قابل انجام میباشد . نمی توان انتظار داشت ،اجرای ناقص یک سیستم نتایج مطلوب به بار آورد مگر آنکه بیش از اندازه خوش شانس باشیم
6- مانع اساسی در دستیابی به بودجه عملیاتی در کشورهای در حال توسعه این است که دستگاههای اجرایی و بنگاههای اقتصادی این کشورها هنوز در محاسبه بهای تمام شده کالاها و خدمات تولید و عرضه شده در دوره¬های جاری و گذشته خود دچار مشکلا‌ت ریشه¬ای هستند. چگونه می¬توان انتظار داشت این سیستم ناکارآمد بتواند بهای¬تمام¬شده کالاها و خدماتی را محاسبه و اعلام کند که در آینده قرار است تولید و عرضه شود و شاید برخی از اطلا‌عات آن هم به طور دقیق در دسترس نباشد.(صفایی ). اساس بودجه ریزی عملیاتی همانگونه که قبلا نیز گفته شد محاسبه قیمت تمام شده یک واحد کالا یا خدمات ارائه شده در بخش دولتی است .باید ابتدا عملیات تمامی واحدهای دستگاههای اجرایی در سطح استان (با توجه به ویژگیهای خاص جغرافیایی) شناسایی و هزینه تمام شده آن محاسبه گردد و با توجه به روند شاخصهای کلان در سطح استان برای سالهای آتی هزینه یا قیمت تمام شده کالا و خدمات محاسبه گردد این امر مستلزم یکسال کار کارشناسی توسط کارشناسان بودجه استانهاست که از آموزش کافی و لازم برخوردار باشند و توانایی لازم را داشته باشند . اجرای طرح MBO(مدیریت بر مبنای نتیجه ) که در سالهای گذشته در برخی از دستگاههای اجرایی و استانها بصورت ناقص انجام شده است ابزاری است که میتواند باعث سرعت بخشیدن به این عملیات گردد.
7- با توجه به ارتباط بودجه ریزی با بسیاری از قوانین ، مقررات و سیستم ها ، اصلاح آنها ضرورتی اجتناب ناپذیر است . قوانین و مقررات و سیستم های موجود اداری (نظیر حسابداری ) بر اساس نظام بودجه ریزی سنتی طراحی و اجرا گردیده و میگردد . قبل از اجرای بودجه ریزی عملیاتی ، باید نسبت به اصلاح این قوانین و سیستم ها اقدام نمود.و متناسب با سیستم جدید ، طراحی و اجرا گردند. قانون بودجه ، قانون برنامه توسعه ، قانون محاسبات عمومی ، قانون کار و .... نیازمند تغییرات اساسی هستند .
8-باید توجه داشت که در بودجه ریزی عملیاتی‌, محصول نهایی ارزیابی می شود و اینکه کالا و خدمات با چه هزینه ای تولید و عرضه شده است ، براین اساس باید مدیران از نظر اداری و منابع مالی و انسانی اختیارات لازم را داشته باشند. بخشی از این اختیارات از طریق اصلاح قوانین ، و بخشی از آن ، از طریق اصلاحات در چارت تشکیلاتی ، شرح وظایف و نظایر آن قابل انجام خواهد بود .

نتیجه گیری :
روش جدید بودجه ریزی که طی چند سال اخیر در کشور اجرا گردیده است به جز تغییر برخی از مفاهیم و واژه ها ، عملا نتوانسته است باعث تحول عمده ای در سیستم بودجه ریزی گردد . اجرای ناقص سیستم ، مشکلات ناشی از قوانین و مقررات ، نقص سیستم های مرتبط با سیستم بودجه ریزی و عدم وجود زمینه های لازم و مناسب جهت اجرا ، از مهمترین مشکلات اجرایی سیستم میباشند . چنانچه بخواهیم اجرای بودجه ریزی عملیاتی را به نحوی برنامه ریزی نماییم که منجر به افزایش کارایی نظام دولتی گردد لازم است که تحولات اساسی در تئوریهای ، مجریان ، قوانین ، اختیارات و تمامی سیستم های مرتبط را بر اساس انگیزه های کافی را بعنوان پیش زمینه طراحی و اجرا نماییم . این امر ، اگرچه مستلزم صرف وقت و زمان زیادی میباشد اما ، میتواند به کارایی سیستم منجر شود انجام شتابزده یک تغییر و اجرای ناقص آن ، و انتظار نتایج عالی ، بیشتر به یک رویا می ماند تا حقیقت .

منابع:
1- کوین کلی ،" قوانین نوین اقتصادی در عصر شبکه ها" ترجمه :خادمی حسن ، مباهات محمد ، ناشر : دبیرخانه شورای عالی اطلاع رسانی ،چاپ اول ، دیماه 1383
2- صراف ، فریدون ، "بودجه نویسی دولتی و نظام بودجه ای ایران "
3- شبیری نژاد ، علی اکبر ،"نقدی بر نظام بودجه ریزی ایران " نشریه مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی ، شماره اول ، اردیبهشت 1372
4- کردبچه ، محمد ،"بررسی تحولات گذشته و تبیین وضع موجود نظام بودجه ریزی در ایران " ، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور ، موسسه عالی پژوهش در برنامه ریزی و توسعه ، تیرماه 1379
5- صفایی ، علیرضا ، "بودجه ریزی عملیاتی و بستر های آن "




















نرم افزار بودجه ريزي عملياتي الماس

اين نرم افزار امکانات زیر را در اختيار کاربر قرار مي دهد: جهت دانلود بروشور نرم افزار روی لینک زیر کلیک نمایید:

دانلود بروشور شرکت

جهت اطلاع از فعالیتها و خدمات شرکت و دریافت بروشور گروه مشاوران پنکو روی لینک زیر کلیک نمایید:

فيلم هاي آموزشي

مجموعه فیلمهای آموزشی محاسبه قيمت تمام شده ، بودجه ريزي مبتنی بر عملکرد را از طریق آدرس زیر دانلود نمایید: