مقالات و مستندات  \  اصلاح الگوی بودجه ریزی در ایران

اصلاح الگوی بودجه ریزی در ایران


(با تاكيد بر كميته امداد امام خميني)
نعمت محمدنژاد
عضو پژوهشكده مطالعات توسعه اقتصادي اجتماعي دانشگاه رازي
دكتر علي فلاحتي
استاديار دانشگاه رازي

چکیده:

نقش بودجه در سرنوشت و آینده یک کشور تعیین کننده و مهم میباشد. براین اساس بودجهریزی برای تخصیص منابع محدود به نتایج مورد انتظار و کمک به توسعه اقتصادی عادلانه، همواره مورد توجه همه دولتها بوده است. در فرهنگ دینی نیز به داشتن برنامه صحیح اقتصادی در امور زندگی تأکید شده است. مقام معظم رهبری نیز در اقدامی حکیمانه، مدبرانه و هوشمندانه امسال را سال اصلاح الگوی مصرف نامگذاری کردند. از آنجا که در بین نظامهای بودجهریزی متداول و مطرح، نظام بودجهریزی عملیاتی در اکثر کشورهای توسعه یافته مورد نظر و تأکید میباشد و در کشور ما نیز در مواد قانونی برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به طور صريح به اجرای بودجهریزی عملیاتی در کشور تأکید شده است. دراین مقاله به روش توصیفی – تحلیلی و به كمك شيوه هاي كتابخانه اي به دنبال این هستيم که با تشریح الگوی بودجه-ریزی عملیاتی با اسناد به شواهد و نشانگرهاي بودجه ريزي عملياتي نتایج حاصل از اجرای قوانین در خصوص بودجهریزی عملياتي در ايران را ارزیابی نمایيم و درپايان به بررسي استقرار بودجه ريزي عملياتي در كميته امداد امام خميني(ره) پرداخته شده است.

كليد واژه ها: اصلاح ، الگوي، بودجه ريزي، عملياتي.






1- مقدمه:
نظام بودجهبندی به عنوان ابزار مهم و حساس برای برنامهریزی عملیات و فعالیتهای دولتها، مراحل و تحولات مهمی را پشت سر گذاشته (کنترل) و امروزه به صورت یک نظام فنی و مالی پیچیده درآمده است(نمازي،1381). کوششهایی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع میشود باید استفاده از منابع موجود در جهت رسیدن به اهداف مطلوب جامعه را حداکثر کند. دولت که منابع مالی جامعه را در اختیار دارد و توسعه جامعه را هدف خویش میداند، موظف است این منابع کمیاب را به نحوی «بهینه» تخصیص دهد و در عین حال نه کسری داشته باشد نه مازاد. دولت ایران بیش از دو سوم درآمدهای ملی را به خود اختصاص میدهد و آن را در قالب انواع برنامهها و فعالیتها هزینه میکند (با این حال در بسیاری از سالها با کسری بودجه هم مواجه بوده است). این امر اهمیت و نقش روشهای اصولی بودجهبندی را در هدایت و جهتدهی بخشهای مختلف اقتصاد جامعه آشکار میسازد، به طوری که یکی از مهمترین عوامل پیشرفت در بخشهای مختلف برنامهریزی اصولی عملیات دولت در قالب بودجه میباشد. همچنین، عقبماندگی و عدم توسعه در بخشهای مختلف اقتصادی جامعه را نیز میتوان به نواقص و کمبودهای نظام بودجهبندی نسبت داد. (فرجوند، 1377). بودجه را همچنین یکی از مهمترین ابزارهای اداره اقتصادی ملی کشور و ابزارهای مدیریتی به شمار آوردهاند (فرزیب، 1379).
هدف اصلی این مقاله اصلاح الگوي بودجهریزی درايران با تاكيد بر كميته امداد امام خميني (ره) مي باشد. در اين راستا ابتدا پيشينه تحقيق در پي مي آيد. سپس بحث اصلاح الگوي مصرف در فرهنگ ديني مورد بررسي قرار مي گيرد، در ادامه به بررسي موجز و مختصر سير تكامل نظام هاي برنامه ريزي در دنيا با تاكيد و معرفي بيشتر بودجه ريزي عملياتي پرداخته مي شود. نتایج حاصل از اجرای قانون در این زمینه ونيز تشريح استقرار نظام بودجه ريزي در كميته امداد امام خميني(ره) نيز پرداخته مي شود.

2- پیشینه تحقیق:
پیشرفت جوامع همراه با گسترش سازمانهاست که به تبع آن نیاز به سیستمهای کارآمد در تخصیص منابع و نیز ساز و کارهای کنترل و برنامهریزی به میان میآید. این مهم باعث میشود، که بودجهبندی از روشهای سنتی به سوی روشهای نو و پیشرفته مبتنی بر تحقیقات علمی به پیش رود. بودجهبندی یک سرمایهگذاری بلند مدت محسوب میشود و لذا از الگوی سرمایهگذاریهای نوین تبعیت مینماید (نمازی، 1378). استفاده از مدلهای ریاضی به خصوص با پدید آمدن «بودجه طرح و برنامه» (PPBS) در سال 1965 و رویکرد «بودجهریزی بر مبنای صفر» (ZBB) در سال 1973 فراگير شد(سنگ لي،1979) گفتني است كه بين سال هاي 1920تا 1935 بیش از هر چیز بر روی نظارت بر هزینهها تأکید میشد و از بودجه صرفاً به عنوان یک وسیله کنترل مورد استفاده قرار میگرفت. در این مرحله بودجه بر اساس فصول و مواد و هزینه تهیه می-شد(آذر، سیداصفهانی، 1374).
در سیستم بودجه طرح و برنامه با وجود این، توجه فراوانی به برنامهریزی میشد با اين حال به موازات آن به مدیریت و نظارت نیز پرداخته میشد (کوپر، 1971). شکل مطلوب برنامهریزی به صورت متمرکز بوده و مسوولیتها به ردههای پایینتر تفویض میگردد. در این دو دانتزیک روش «برنامهریزی خطی» را به شکل کامل کاربردی بهبود داد و حتی از روشهای مربوط به نظریه بازیها و شبیهسازی استفاده شد (آریا، آنیل؛ 1996).
در ایران اصلیترین مدلهای بودجهبندی در سازمانهای دولتی ایران را آذر و سیداصفهانی (5- 1374) و آذر (1376) عرضه کردند. سایر مدلها به نوعی این مدلها را دربردارند (بابایی تهرانی، 1379). در خصوص بودجه ريزي عملياتي نيز تا كنون سه همايش بين المللي در تهران طي سه سال گذشته برگزار شده كه ادبيات نظري قابل توجهي را در اين خصوص فراهم نموده است.

3- اصلاح الگوي مصرف در فرهنگ ديني:
استفاده از نعمت‌هاي الهي با حدود شرايط و ضوابط آن، نبود اسراف و تبذير و اداي حقوق ديگران از نظر شريعت پسنديده و لازم است خداوند در آيات قرآني نعمت‌هاي خويش را بر مي‌شمرد و انسان‌ها را به بهره‌مندي از آن تشويق مي‌كند.
در دين مبين اسلام داشتن برنامه صحيح اقتصادي در امور زندگي از نشانه‌هاي انسان‌هاي پرهيزكار و با ايمان است.

امام باقر(عليه السّلام) مي‌فرمايد:
"الكمال كل الكمال، التفقه في‌الدين و الصبر علي النائبه و تقدير المعيشه؛ رسيدن به درجات عالي كمال انساني در سايه سه چيز امكان‌پذير است، فهم دين و شناخت آن، داشتن عزمي بلند و همتي استوار در برابر مصائب و مشكلات و سنجش و اندازه نگه داشتن در امور مربوط به معيشت و زندگي اقتصادي "( اصول كافي،ص32).
يكي از پايه‌هاي زمينه‌ساز حركت تكاملي برنامه‌ريزي اقتصادي و به روايت ديگر "من علامات المومن ... حسن التقدير في معيشه؛ تدبير خوب زندگاني و برنامه‌ريزي درست اقتصادي از نشانه‌هاي انسان‌هاي با ايمان است "( وسايل الشيعه،ص42).
اقتصاد صحيح و پويا، امكانات وسيعي براي رشد ساير استعدادهاي انساني فراهم مي‌سازد و نداشتن نظام اقتصادي درست و عدم كارآيي آن، باعث اختلال در امكانات رشد و شكوفايي ديگر بخش‌هاي زندگي انسان مي‌شود و آن‌طور كه شايسته و لازم است به آرزو‌ها و آرمان‌هاي مطلوب نخواهيم رسيد.

3-1-ضرورت وجود قوانين صحيح اقتصادي
در جهان پيشرفته امروز، وجود قوانين و تصميم‌هاي صحيح اقتصادي، مي‌تواند سرنوشت و آينده يك جامعه را تحت تأثير قرار دهد تا جايي كه گسترش تكامل معنوي يك جامعه و فراهم نمودن زمينه‌هاي انديشه توحيدي و دفاع از كيان جامعه اسلامي و مبارزه با مفاسد اخلاقي و تأمين بهداشت همگاني منوط به اقتصاد سالم است
از مهم‌ترين مسائل جامعه اسلامي و از پايه‌هاي رشد و تعالي آن، داشتن برنامه درست در امور معيشتي و اقتصادي است كه براي اجرا و تحقق آن نيازمند عزم الهي محكم در برابر مشكلات و برنامه‌ريزي مدون و همكاري مردم و مسئولان از يك سو و هماهنگي سرمايه‌هاي فرهنگي و مذهبي و ملي يعني حوزه‌هاي علميه و دانشگاه‌ها از سوي ديگر؛ بالا بردن سطح فرهنگي جامعه در زمينه‌هاي اقتصادي، مبارزه با فرهنگ مصرف‌گرايي در ميان مردم، حمايت از توليدكنندگان داخلي، مبارزه با قاچاق كالا و سرمايه، توجه به فرهنگ ديني و ملي، ايجاد بازارهاي رقابتي سالم در درون جامعه، ترويج فرهنگ ساده‌زيستي و قناعت در قشرهاي مختلف جامعه، مبارزه با مدگرايي و تجمل‌پرستي، استفاده از نيروهاي خلاق و ژرف‌انديش جامعه است.
3-2- الگوهاي مصرف
همچنين از ديگر مسائل از بين بردن فاصله‌هاي طبقاتي در سطح كل، تدوين طرح جامع دراز مدت اقتصادي و هماهنگي آن با برنامه‌هاي كوتاه مدت، استفاده از انديشه‌هاي ناب اسلامي در تدوين برنامه‌هاي اقتصادي يا استناد به آيات و روايات، استنباط احكام فقهي در بعد اقتصادي و تفسير صحيح آن با به كارگيري نيروهاي آگاه و انديشمند، تحقق اصل عدالت اجتماعي، كنترل و هدايت شيوه‌هاي مصرف در جامعه، محدوديت در واردات كالاها و اشياء غيرضروري، اجراي اصول قانون اساسي در زمينه اقتصادي، توجه به كرامت انساني بر اساس اصل خليفه الهي و محور آفرينش و امانت داري الهي و ... است كه مي‌تواند راه كارهايي در جهت پويايي و شكوفايي اقتصادي جامعه اسلامي باشد.
4- سير تكامل نظام هاي بودجه ريزي در دنيا:
شناخت و درک نظامهای مختلف بودجهریزی، مستلزم شناسایی تحولاتی است که برای پاسخگویی به آنها، نظامها و سامانههای مختلف بودجهریزی طراحی و اجراء شدهاند. به بیان دیگر در دورههای مختلف متناسب با نقشی که برای بودجه و بودجهریزی در اداره امور کشور ترسیم شده، سامانهای طراحی و اجراء شده است. به مرور زمان با تکامل و تغییر انتظارات و نیازها برای پاسخگویی موثرتر و مفیدتر به تغییرات صورت گرفته نظامهای بودجه و بودجهریزی دستخوش تغییر شدهاند.
برای انتخاب نظام مناسبی برای بودجهریزی همانطور که بیان شد ابتدا باید به سؤالات زیر پاسخ داد:
• آیا با بودجه و بودجهریزی قصد کنترل و نظارت بر اموال عمومی و مالیاتهای مردمی را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجهریزی قصد مديريت مالي و كاهش هزينه هاي دستگاهها و نهادهاي دولتي را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجهریزی قصد ایجاد ضمانت اجرایی برای برنامههای توسعه کشور را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجهریزی قصد مدیریت بهرهوری و افزایش کارایی و اثربخشی اقدامات دولت را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجهریزی قصد انتخاب اولویتها برای مناسبترین بازدهی اقتصادی و اجتماعی را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجهریزی قصد مدیریت عملکرد دولت را داریم؟
پاسخ روشن است و آن اینکه از یک نظام بودجه و بودجهریزی تمام موارد ياد شده را انتظار داریم. ولی در چندین دهه قبل این انتظار به این صورت وجود نداشته است. بدین ترتیب که به مرور زمان، بودجه جنبههای جدیدی به خود گرفته، به دنبال آن نیز جهت رفع نیازهای پیش گفته، فنون و روشهای جدیدی ابداع و اجرا شده است.
نظامهای بودجهریزی که در ادبیات بودجه و بودجهریزی به آنها اشاره میشود هر یک برای پاسخگویی به یک یا تعدادی از سئوالات پیش گفته طراحی و اجرا شدهاند. حتی بودجه را نیز در طول تاریخ به اعتبار نقشی که برای آن در نظر گرفته میشود، تعریف نموده و اهداف و نقشهای دیگر تحتالشعاع نقش اصلی وارد شده است. بدیهی است وقتی یک وظیفه و پاسخگویی به یکی از نیازها اولویت یافت، سامانهای که برای بودجهریزی طراحی و اجراء میشود، به این وظیفه معطوف شده و تکنیکهای مورد عمل در آن به منظور نیل به آن وظیفه مدون و اجراء میشود.
با مطالعه تاریخ تکامل سامانههای بودجهای سه مرحله زیر را میتوان تمیز داد.
مرحله اول زمانی است که در آن نقش کنترل کننده بودجه وظیفه آن شمرده میشود است.
مرحله دوم زمانی است که اهمیت آن به عنوان وسیلهای برای بهبود مدیریت مطرح میشود.
مرحله سوم زمانی است که نقش آن را در برنامهریزی اقتصادی و اجرای برنامه ها و مدیریت عملکرد دولت مطرح میشود.


در ذيل شرح مختصري پيرامون هر يك از مراحل فوق ارائه مي شود.

-1-4 بودجه وسیلهای برای کنترل
بخش مهمی از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص دارد. نظارت بر دخل و خرچ به موجب همین قوانین بر عهده نمایندگان برگزیده مردم و سایر سازمانها و نهادهای نظارتی واگذار شده که از منافع مالیات دهندگان حمایت میکنند. بنابراین طبیعی است که نمایندگان مردم بر روی نحوه و میزان هزینه کرد اعتبارات توسط دستگاههای دولتی و همچنین نحوه توزیع جغرافیایی اعتبارات هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای حساسیت داشته و در اسناد بودجه نیز به دنبال کنترل فعالیتهای دولت در جهت تحقق دو هدف مذکور باشند(حسن آبادي،1387).
بدین منظور لازم است که در اسناد بودجه مشخص شود که اعتبارات در «چه محلی» و به «چه میزان» هزینه شود و سپس نظارت شود که میزان اعتبارات هزینه شده از اعتبارات مصوب تجاوز ننماید و یا محل خرج اعتبارات نیز تغییر نیابد.
وقتی که منظور از بودجه کنترل باشد، نظام بودجهای بر روی طبقهبندی هزینهها متمرکز میگردد. این طبقه-بندی همان مواد و مواد فرعی هزینه است. در این مرحله از کار، بودجه دولت عبارت از سندی است که در آن نام هر دستگاه دولتی و ریز هر یک از هزینههای آن بر حسب مواد مختلف ذکر شده است(حسن آبادي،1387).
در این نظام بودجهای مبتنی بر کنترل، هدف هر دستگاه افزایش اعتبارات خود از طریق بیان مشکلات و کمبودها در فرایند انجام وظایف و هدف سازمان متولی بودجه دولت تقلیل اعتبارات تا حداقل ممکن است. در اجرای بودجه نیز دستگاه اجرایی موظف است که حساب هر یک از مواد هزینه را در قالب اقلام هزینه و در سقف اعتبارات مصوب نگهداری کند و در اختیار دستگاههای نظارتی مربوط قرار دهد. ممیزی این حسابها نیز معمولاً عبارت از بررسی مجوزهای هزینه کرد به منظور کنترل سقف اعتبارات در هر قلم هزینهای است. بدیهی است که در این بررسی به میزان تحقق اهداف و ماموریتهای دستگاه و چگوننگی انجام آنها پرداخته نمیشود(حسن آبادي،1387).



-2-4 بودجه وسيله اي براي بهبود مديريت
در نظام بودجه ريزي مبتني بر بهبود مديريت(از حيث سنجش كارايي و چگونگي بهره برداري از منابع)، سند بودجه شامل عنوان هر دستگاه دولتي و در ذيل آن طبقه بندي از وظايف و خروجي اقدامات آنها در قالب اقلام هزينه مي باشد. مكانيزم تخصيص در اين نظام عبارت از پرداخت درصدي از سقف اعتبارات هر برنامه در هر قلم هزينه اي در فواصل مختلف زماني مي باشد.
دستگاههاي نظارتي در اين مكانيزم به مميزي حساب ها و اسناد هزينه جهت نگهه داري سقف اعتبارات هر قلم هزينه اي در هر برنامه يا وظيفه مي پردازند. و سازمان متولي بودجه در اين نظام زير نظر مستقيم رئيس قوه مجريه خواهد بود و به كنترل برنامه هاي دستگاههاي اجرايي در اقلام هزينه اي براي افزايش كارايي دستگاهها خواهد پرداخت(حسن آبادي،1387).

-3-4 بودجه وسیلهای برای برنامهریزی اقتصادی و مدیریت عملکرد
استفاده از بودجه به منظور نیل به اهداف کلان اقتصادی از قبیل بالا بردن سطح اشتغال، رفع نوسانات ادوار تجاری، تثبیت اقتصادی، کاهش تورم و نقش و تأثیر آن در اعمال سیاستهای مالی دولت بعد از بحران بزرگ 1929 آغاز شد. از دیدگاه برخی از اقتصاددانان تحول بودجهای که در قسمت قبل تحت عنوان بودجه وسیلهای برای مدیریت بدان پرداختیم را نوعی انحراف محسوب میکردند زیرا به جای توجه به حاصل نهایی فعالیتهای دولت که در بودجه انعکاس مییافت فقط چگونگی انجام این فعالیتها مورد نظر قرار میگرفت. به بیان دیگر به مرور زمان نظام بودجهریزی مبتنی بر بهبود مدیریت تبدیل به مکانیزمی برای پاسخ دادن به درخواستهای اعتباري دستگاهها و نه پاسخ به نیازها و الزامات اقتصاد کشور شد. این درخواستها نیز بدون رعایت هیچ استراتژی و برنامهای که مبتنی بر مطالعهای بر روی نقاط ضعف و قوت و شناسایی تهدیدها و فرصتهای دستگاه باشد، صورت میگرفت. کار سازمان متولی بوجه کم کردن برآوردها و پایین آوردن سطح درخواستها تا حدی بود که با وصول درآمدها سازگار و هماهنگ گردد(حسن آبادي،1387).
از اواخر دهه 1950 و اوایل دهه 1960 تحولات دیگری صورت گرفت که نتیجه آن گرایش به نظارت بر پیامدها و نتایج خروجیهای دستگاههای اجرایی میباشد. حاصل این تحولات در نظام بودجهای برخی کشورهای توسعه یافته، تجزیه و تحلیلهای اقتصادی در سطح خرد و کلان در تعیین سیاستهای مالی و بودجهای و وضع تکنیکهای جدید آماری و تصمیمگیری بود که به کمک آنها هنگام تعیین برنامهها، این امکان بوجود آمد که نتایج برنامهها و پیامدهای آن مورد تجزیه و تحلیل کمی و کیفی قرار گیرند و بالاخره بودجه و برنامهریزی آرام آرام به یکدیگر نزدیک شدند(حسن آبادي،1387).
در این نظام خروجی و اقدامات دستگاههای اجرایی بر اساس برنامهای استراتژیک مبتنی بر سیاستهای کلان کشور تعیین و میزان اثرات هر یک از خروجیها بر روی پیامدهای آن اندازهگیری و مدیریت میشود. سپس خروجي ها در قالب شاخص هاي قابل اندازهگیری تعریف و حاصل آن در مقایسه با آنچه در بخش-های دیگر دولت و تا بخش خصوصی ارائه میشود، مورد ارزیابی و مقایسه قرار میگیرد(حسن آبادي،1387).
سند بودجه در این نظام عبارت از عنوان دستگاه اجرایی، برنامهها، طرحها، فعالیتهای آن، قیمت تمام شده فعالیتها، هدف کمی هر فعالیت و واحد آن است. در این نظام بودجهریزی به جای طبقهبندی هزینهها در مواد و مواد فرعی با استفاده از تکنیکهای هزینهیابی محصول، قیمت تمام شده خدمات و محصولات محاسبه و برای هر یک از آنها هدف کمی مشخص میشود. در اجرای بودجه نیز مدیریت فرایندهای انجام کار با تهیه و تنظیم و اجرای یک نظام پاسخگویی نوین به مدیران واحدهای ذیربط واگذار میشود و اجازه داده میشود مدیران برای تولید کالا و خدمات با استانداردهای از پیش تعیین شده ترکیب مناسبی از مواد هزینه را خود انتخاب نمایند(حسن آبادي،1387).
از الزامات این نظام وجود شاخصهای شفاف عملکردی، نظامهای ارزیابی عملکرد، نظام انگیزشی و پاسخگویی و توسعه سیستمهای اطلاعات مدیریتی میباشد.
وظیفه دستگاههای نظارتی در این نظام به جای ورود به فرایندها و بررسی اقلام هزینه از حیث میزان اعتبارات هزینه شده در هر قلم هزینهای، معطوف به اندازهگیری پیامدها و خروجی اقدامات دستگاههای مختلف می-گردد(حسن آبادي،1387).
جدول 1-1 مؤلفههای نظامهای بودجهریزی
نظام بودجه-ریزی هدف سؤال اصلی شاخص عملکرد جایگاه سازمان متولی بودجه طبقهبندی بودجه تمرکز تخصیص-های مورد نیاز
بودجهریزی مبتنی بر کنترل کنترل چه مقدار؟
کجا؟ شاخصهای هزینهای (تبعیت از قانون بودجه) وزارت امور اقتصادی و دارایی طبقهبندی هزینهای
ورودیها
حسابداری
بودجهریزی مبتنی بر بهبود مدیریت افزایش کارایی چگونه؟ شاخصهای کارایی فنی و اقتصادی زیر نظر رئیس جمهور یا معاون وی طبقهبندی عملیاتی فرآیندها مدیریت فرآیندها
بودجهبندی مبتنی بر برنامهریزی
اقتصادی و مدیریت عملکرد افزایش اثربخشی چرا؟ شاخصهای اثربخشی فنی و اقتصادی زیر نظر مستقیم رئیس جمهور طبقهبندی اقتصادی و خروجیها
خروجیها و پیامدها رهبری و مدیریت عملکرد
5- تشريح بيشتر بودجه ريزي عملياتي با تاكيد بر ابزارها:
این مدل از عنصر برنامهریزی آغاز میشود و نشان دهنده آن است که برنامههای دستگاههای اجرایی باید در یک قالب بلند طراحی شوند، برگرفته از برنامه پنج ساله و سیاستهای کلی کشور باشند و از سوی دیگر به صورت کوتاه مدت تأمین اعتبار شوند. بنابراین مدل جامع به 3 قسمت عمده یعنی برنامه 5 ساله کشور، برنامه راهبردی 5-3 ساله و برنامه سالانه دستگاههای اجرایی تقسیم بندی میشود. در برنامه 5 ساله در حوزه برنامه-ریزی، اهداف بلند مدت که همان پیامدها و نتایج کلان است، تنظیم میشود. دستگاههای اجرایی بر اساس سهم تعریف شده در قانون برنامه و مأموریت سازمانی خود برنامه 5-3 سالهای را تدوین میکنند که در آن اهداف و پیامدهای بلندمدت و نیز اهداف کمی بلند مدت یا همان پیامدهای میانی تعریف میگردد. در این بخش، برنامههای دستگاههای اجرایی به صورت بلند مدت و بر اساس برنامه راهبردی دستگاه تعریف می-شوند. سپس دستگاه اجرایی با برش سالانهای از برنامه راهبردی خود، سند بودجه عملیاتی خود را که همان برنامه سالانه نام دارد برای پیشنهاد بودجه، تأمین اعتبار و ارزیابی عملکرد تنظیم میکند(حسن آبادي،1387).
در برنامه سالانه اهداف کمی سالانه بر اساس اهداف بلندمدت راهبردی تعیین میشوند که پیامدهای سالانه را نشان میدهد. در حوزه مدیریت عملکرد متناظر با اهداف سالانه پیامد محور، شاخصهای عملکرد تعیین میشود. سپس اهداف کمی فرآیندی که منجر به تولید خروجیهای برنامهای میشود و شاخصهای عملکرد فرآیندی متناظر نیز تعریف میگردد.
در مرحله آخر بودجه دستگاه اجرایی بر اساس قیمت تمام شده خروجیهای برنامهای که در حوزه تحلیل هزینهها به دست میآید، تهیه میگردد و در پایان سال، انحراف شاخصهای مالی و غیر مالی با برنامه سالانه و بودجه مصوب و بودجه عملکرد در حوزه مدیریت عملکرد بر اساس گزارشات عملکرد دستگاههای اجرایی تعیین میشود که نتایج آن منجر به اصلاح فرآیندها، مدیریت برنامهها، مدیران برنامهها، اصلاح برنامههای راهبردی و سالانه و در برخی موارد برنامههای توسعه میگردد.
عنصر مدیریت تغییر به عنوان عامل توانمندساز مدل به تحقق مدل و عناصر اصلی به صورت یکپارچه کمک میکند. عنصر مدیریت تغییر کمک میکند که تغییر نظام بودجهریزی به صورت اثربخشی اتفاق افتد. عنصر انگیزشی به اختیارات مدیران میپردازد و حوزه اختیارات آنان را در نظام بودجهریزی عملیاتی گسترش داده و اجازه اعمال مدیریت در بکارگیری ورودیها و تغییر فرآیندها برای تولید خروجیها و پیامدهای مورد نظر را میدهد. نظام پاسخگویی نیز با کمک عنصر مدیریت عملکرد و در قالب مدیریت قراردادی یا همان استفاده از تفاهمنامههای عملکردی به ارزیابی عملکرد مدیران و برنامهها در قالب اهداف، پیامدها و خروجیهای مشخص تعیین شده در برنامههای سالانه یاری میرساند.
در این نظام بودجهریزی، قوانین و نظامهای اداری و مالی نیز باید متحول گردند. نظام حقوق و دستمزد، نظام ارزیابی و بررسی پیشرفت برنامهها، نظام ارزیابی عملکرد مدیران، ساختار حسابداری مدیریت، نحوه تهیه، اجرا و کنترل بودجه، قانون محاسبات عمومی کشور، قانون برنامه و بودجه، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون تجارت، قانون کار و نظایر آن به عنوان عوامل تأثیر گذار بر نظام بودجه مورد بررسی و بازنگری قرار میگیرند.
در یک نظام بودجهریزی عملیاتی کلیه دستگاههای اجرایی کشور موظفند تمامی فعالیتهای خود را در قالب برنامه استراتژیک 5-3 ساله با تبیین رسالت و اهداف استراتژیک و نیز اهداف عملیاتی سالانه تعریف کنند و تمامی فعالیتهای مورد عمل سازمان را تحت برنامه آورده سپس قیمت تمام شده برنامهها را با محاسبه قیمت تمام شده فعالیتهای ذیربط معیین کنند. از آن پس با تراز کردن حسابهای قیمت تمام شده فعالیتهای ذیربط معین کنند. از آن پس با تراز کردن حسابهای بودجهای با برنامههای تعریف شده و تعیین مدیران برنامهها، بودجه بر اساس قیمت تمام شده هر یک از برنامهها به آنها تخصیص داده میشود. به این ترتیب هر دستگاه موظف است «برنامه استراتژیک» خود را به همراه «برنامه عملیاتی سالانه» و در انتهای سال «گزارش عملکرد برنامه عملیاتی» خود به دولت و مجلس تسلیم کند(حسن آبادي،1387).
بطور خلاصه بودجهریزی عملیاتی، نمایشی است که اهداف استراتژیک و بلندمدت را به نحو شفاف به اهداف عملیاتی سالانه سازمانها و نیز به هزینههای مربوط به دستیابی به این اهداف پیوند میدهد. در حالیکه در بودجهریزی سنتی ارتباط بین تخصیص منابع و عملکرد تبیین نمیشود.
• اعطای اختیارات و انعطافپذیری بیشتر به دستگاههای اجرایی
• عقد تفاهمنامههای عملکردی
• تغییر حسابداری نقدی به حسابداری و بودجهریزی تعهدی همانند بخش خصوصی
این رویکرد عملکردی نوین، اولین رویکردی بود که در سطح جهانی عمومیت یافت.
یکی از ویژگیهای کلیدی بودجهریزی عملیاتی نوین، شناخت این مسأله است که اگر عملکرد مهم است، نظام بودجهای باید با یک نظام پاسخگویی یکپارچه گردد تا عملکرد مطلوب مورد قدردانی و عملکرد ضعیف مورد توبیخ و تنبیه واقع شود.

در بودجه ريزي عملياتي توصیه می شود که توجه باید از ورودیهای دولت یعنی اقلام هزینهها و فهرست کارکنان دولت به خروجیهای دولت یعنی دستاوردها، فعالیتها و هزینههای مرتبط با آنها معطوف شود و بر طبقهبندی وظایف، فعالیتها و فعالیتهای فرعی به جای طبقهبندی اقلام هزینه پرداخت. لکن در این مرجله از سیر تکاملی بودجه به جنبه بهبود مدیریت از لحاظ سنجش کارایی و چگونگی بهرهبرداری از منابع، توجه میشود.

پیش شرطهایی برای استقرار موفق نظام بودجهریزی عملیاتی
راهنمای عمل سازمان ملل که بر اساس تجربه ایالات متحده تهیه شده بود، پیش شرطهایی را برای استقرار موفق نظام بودجهریزی عملیاتی در کشورهای در حال توسعه به قرار ذیل ارائه نمود:
• روشهای اجرایی مناسب بودجهای
• نظم و انضباط مالی
• شیوههای کارآمد ثبت و گزارش دادههای مالی و فیزیکی
• هماهنگی نزدیک بین دستگاه مرکزی متولی بودجه و دیگر دستگاههای اجرایی

تعریف هزینهیابی بر مبنای فعالیت
• روش جهت اندازهگیری هزینهها و عملکرد فعالیتها بر مبنای فرآیند و قیمت تمام شده محصول
• تخصیص هزینهها به فعالیتها بر اساس استفاده فعالیتها از منابع و همچنین تخصیص هزینهها به اهداف هزینه نظیر محصولات مشتریان بر اساس استفاده آنها از فعالیتها.
• تشخیص ارتباط علمی و معکوس هزینه سازها با فعالیتها
• رویکردی که بر مدیریت فعالیتها به عنوان روشی برای بهبود مستمر ارزش دریافتی توسط مشتریان و همچنین سود حاصله از فراهم آوردن این ارزش تأکید دارد.
• تجزیه و تحلیل هزینه سازها، فعالیتها و عملکردها را شامل میشود.
• استفاده از هزینهیابی بر مبنای فعالیت به عنوان منبع اصلی دادهها و اطلاعات




گامهای اصلی یک سیستم هزینهیابی عملیاتی
• تفکیک برنامهها به فعالیتهایی که اهداف، خدمات یا محصول برنامهها را تولید میکنند و شناسایی واحدهای کاری که هر فعالیت را انجام میدهند.
• شناسایی کلیه منابع استفاده شده و هزینههای مربوط به آنها در قالب واحدهای کاری که خروجیها یا پیامدهای برنامهها را بوجود میآورند.
• دستهبندی و اندازهگیری هزینههای مستقیم شامل هزینههایی که از فعالیتهای واحد کاری ناشی می-شود و هزینههایی که توسط واحدهای کاری دیگر برای واحد کاری مورد نظر انجام میشود و هزینههای دولت یا وزارتخانه (هزینههای غر مستقیم یا سربار)
• تخصیص کلیه هزینههای مستقیم و غیر مستقیم به فعالیتهای مشخص بوسیله یک تکنیک هزینهیابی مورد توافق (مانند ABC)
هزینههای واحد کاری هزینههای متعلق واحد کاری هزینههای در سطح دولت و وزارتخانهها



















تکنیک هزینهیابی ABC يكي از تكنيك هاي متداول و مطرح جهت هزينه يابي بر مبناي فعاليت مي باشد.
مزایای استفاده از ABC
از جمله مزایای استفاده از این تکنیک به موارد زیر میتوان اشاره نمود:
الف- خصوصی سازی خدمات و تأمین منابع از بیرون
اطلاع از هزینههای واقعی فعالیتها به دستگاهها جهت تصمیمگیری در مورد آیا این فعالیت را در خود سازمان یا به صورت عقد قرارداد با شرکتهای دیگر دهند کمک میکند.
ب- مهندسی مجدد و اصلاح فرآیندها
ABC/M کارمندان را به ترسیم یا تشریح دقیق فرآیندهای کارخود تشویق میکند ترسیم این فعالیتها به شناسایی گلوگاهها و دیگر مراحل انجام کار که برای کل ارزش افزوده ایجاد نمیکنند کمک میکند. مهندسی مجدد این فرآیندها می تواند باعث كاهش هزينه ها و بهبود خدمات گردد.
ج-ارزيابي عملكرد
ABC/M مي تواند فرآيند ارزيابي عملكرد سازمان را نيز بهبود بخشد. اين شيوه مي تواند به سازمان ها كمك كند تا بر اساس ميزان زمان و هزينه پذيرفته شده مورد نياز براي انجام هر فعاليت اهداف عملكردي معقولي را طراحي كنند.
د- جبران هزينه ها و قيمت گذاري خدمات
گواهينامه ها، فرم ها و مجوزهاي ساخت و ساز، تنها تعدادي از حوزه هايي است كه تعيين دقيق قيمت آنها لازم است. قانون، بسياري از دستگاهها را مكلف به جبران هزينه هاي خدمات خود مي كند. اما ممكن است اطلاعات و تخصص لازم براي حصول اطمينان از اينكه قيمت هاي تعيين شده از سوي دستگاهها منطقي و درست است يا خير وجود نداشته باشد. ABC/M مي تواند اطلاعات مورد نياز آنها براي تعيين قيمت خدمات خود در سطح معقول براي جبران هزينه ها خود را فراهم كند(حسن آبادي،1387)..







مراحل اجمالی اجرای یک پروژه ABC
-1استخراج و طبقهبندی حساب هاي هزينه اي
- مطالعه بودجه و اعتبارات تفصیلی دستگاه
- مطالعه شیوه نگهداشت اسناد هزینه و گزارشگیری از آنها
- طبقهبندی اسناد هزینه در قالب حسابهای از پیش تعیین شده
- ورود اطلاعات مربوط به طبقهبندی و عناوین حسابها
- ورود اطلاعات مربوط به هزینههای هر یک از حسابها
- انجام اقدامات لازم برای تکمیل اطلاعات مالی و هزینهای مورد نیاز
-2احصاء و مستندسازی واحدهای سازمانی و فعالیتهای دستگاه ذیربط
- شناسایی واحدهای سازمانی و ساختار سازمانی دستگاه اجرایی
- شناسایی فعالیتهای مربوط به هر واحد سازمانی
- تهیه کتابچه فعالیتهای دستگاه اجرایی
-3شناسایی و احصاء خروجیهای مورد انتظار دستگاه
- شناسایی خروجیهای دستگاه و تعیین برنامههای بودجهای مورد نیاز
- تعیین مقدار خروجیها در دروههای زمانی مشخص
-4تخصیص منابع و اعتبارات بودجهای به واحدهای سازمانی و فعالیتها حسب مورد و محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها
- شناسایی هزینه سازهای منبعی
- اختصاص منابع به فعالیتها بر اساس اطلاعات هزینه سازهای منبعی
- تخصیص مجدد منابع مشترک به واحدهای سازمانی
- ورود اطلاعات مربوط به هزینه سازهای منبعی و منابع تخصیصی
- محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها به تفکیک هر واحد سازمانی برای انعقاد تفاهمنامههای عملکردی (موضوع ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه)
-5تخصیص فعالیتها به خروجیهای مورد انتظار و محاسبه قیمت تمام شده خروجی ها
- شناسایی هزینه سازهای فعالیتی
- تخصیص فعالیتها به خروجیها بر اساس هزینه سازهای فعالیتی
- تخصیص مجدد فعالیتهای مشترک به واحدهای سازمانی
- ورود اطلاعات مربوط به هزینه سازهای فعالیتی و منابع تخصیصی
- محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها به تفکیک هر خروجی برای تنظیم بودجه عملیاتی سالانه (موضوع ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه)
-6تجزیه و تحلیل و آنالیز حساسیت و بررسی کارآیی فنی و اقتصادی و ارائه راه حلهای جایگزین
- تجزیه و تحلیل و آنالیز حساسیت هزینهها و نحوه تخصیص آنها به فعالیت ها و واحدهای سازمانی و در نهایت خروجیهای دستگاه
- تعيين تركيب منابع براي توليد هر واحد خروجي با توجه به قيمت تمام شده مورد انتظار
- تحليل سودآوري هر يك از خروجي ها متناسب با مشتريان و كانال هاي توزيع مختلف (تحليل سه بعدي هزينه ها) (حسن آبادي،1387)..
6- استقرار نظام بودجهریزی عملیاتی در كميته امداد امام خميني:
بررسي شرح وظايف و خدمات كميته امداد امام خميني به مددجويان تحت پوشش نشان مي دهد كه اين كميته اجراي طرح مددجويي، اجراي طرح شهيد رجايي، ارائه خدمات بهداشتي و بيمه خدمات درماني، ارائه خدمات خودكفايي و اشتغال زايي ، ارائه خدمات مسكن و ساختمان، ارائه خدمات فرهنگي و آموزشي، تأمين جهيزيه و هزينه ازدواج، حمايت از آسيب ديدگان ماشي از حوادث، ارائه خدمات حقوقي و قضايي، كمك به آزادي زندانيان نيازمند، ارائه خدمات مددكاري و مشاوره، طرح اكرام و حمايت ايتام، پرداخت وام و ارائه ساير خدمات حمايتي قرض الحسنه را انجام وظيفه مي نمايد. با توجه به اينكه در ماده 5 قانون برنامه سوم، ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران، قانون گذار كليه دستگاههاي اجرايي را به اصلاح نظام بودجهريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات موظف نموده است.

كليه دستگاهها مكلف به اجراي بوده ريزي عملياتي مي باشند با بررسي به عمل آمده در بين وظايف و خدمات كميته امداد كه بدان اشاره شد برخي خدمات را با توجه به ماهيت آنها نمي توان بر اساس قيمت تمام شده ارائه كرد. اما خدماتي همچون، خدمات خودكفايي و اشتغال زايي، خدمات مسكن و ساختمان، خدمات آموزشي را مي توان بر اساس قيمت تمام شده محاسبه و مبناي عمل قرار داد. بنابراين پيشنهاد مي گردد قيمت تمام شده اين خدمات را برآورد نمود و خدمات را بر اساس آن ارائه كرد.

7- نتيجه گيري:
بررسي و مقايسه آمار مصرف در عرصههاي مختلف نشان ميدهد كه الگوي مصرف در كشور ما بسيار نامناسب است. يكي از اين عرصهها، نحوه مصرف بودجه عمومي كشور در بين دستگاههاي اجرايي، شركتهاي دولتي و غيره ميباشد. با توجه به اندازه و رقم بودجه ساليانه كشور، در بين تمام عرصههاي فعاليت اساسيترين و تعيين كنندهترين عرصه براي اصلاح، اصلاح الگوي بودجهريزي در كشور است كه به جرات مي توان گفت كه اگر تمام عرصه هاي فعاليت را براي اصلاح از لحاظ ميزان اثر گذاري و آثار و تبعات در زندگي مردم و درجه اهميت رتبه بندي كنيم ضرورت اصلاح الگوي بودجه ريزي در بالاترين اولويت قرار خواهد گرفت. قانونگذاران در كشور ما نيز با آگاهي و اشرافيت بر اين موضوع در ماده 5 قانون برنامه سوم، ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران كليه دستگاههاي اجرايي را به اصلاح نظام بودجهريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات موظف نموده است. با بررسي به عمل آمده در بين وظايف و خدمات كميته امداد برخي خدمات را با توجه به ماهيت آنها نمي توان بر اساس قيمت تمام شده ارائه كرد. اما خدماتي همچون، خدمات خودكفايي و اشتغال زايي، خدمات مسكن و ساختمان، خدمات آموزشي را مي توان بر اساس قيمت تمام شده محاسبه و مبناي عمل قرار داد. بنابراين پيشنهاد مي گردد قيمت تمام شده اين خدمات را برآورد نمود و خدمات را بر اساس آن ارائه كرد.
بودجهريزي عملياتي نوعي سيستم برنامهريزي، هزينه يابي و ارزيابي است كه بر رابطه بودجه هزينه شده و نتايج مورد انتظار تأكيد ميورزد. در چارچوب برنامهريزي عملياتي، بخشهاي مختلف اداري بر اساس استاندارهاي مشخص تحت عنوان شاخصهاي عملكرد پاسخگو هستند و مديران در تعيين شيوه نيل به نتايج، از اختيار عملي بيشتري برخوردارند. از طرف ديگر در چارچوب چنين شيوهاي امكان مشاركت سياستگذاران، مديران و حتي شهروندان در قالب برنامههاي راهبردي، اولويتهاي هزينهاي و ارزيابي عملكرد فراهم مي-گردد. بودجهريزي عملياتي عوامل «كارايي» و «اثربخشي» را به ابعاد سنتي بودجهريزي اضافه ميكند.
همانطور كه در متن مقاله اشاره شد در فرهنگ ديني، داشتن برنامه صحيح اقتصادي و تدبير در امور زندگي مورد تأكيد ميباشد و ويژگي خاص بودجهريزي عملياتي نيز تدبير در مسئوليتپذيري و پاسخگويي در قبال عملكرد است.
مقدمات لازم براي اجراي بودجهريزي عملياتي با انجام مراحل زير آغاز ميگردد:
- برآورد قيمت تمام شده فعاليتها و خدمات قابل ارائه دستگاههاي اجرايي بر اساس كميت و كيفيت و محل جغرافيايي مشخص (با تأكيد سازمان مديريت و برنامهريزي كشور يا استان)
- عقد تفاهم نامههاي عملكردي
- تغيير حسابداري نقدي به حسابداري و بودجهريزي تعهدي
- اعطاي اختيارات و انعطافپذيري بيشتر به دستگاههاي اجرايي
چون ما در عمل شاهد اين هستيم كه در اكثر دستگاههاي اجرايي مقدمات لازم اعم از محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها به تفکیک هر واحد سازمانی برای انعقاد تفاهمنامههای عملکردی، عقد تفاهم نامه عملكردي با مديران و غيره پس از گذشت چند سال از ابلاغ جزء 2 بند4 قانون بودجه سال هاي 82 و 83 هنوز اجرايي نشده است. بنابر اين مي توان ادعا كرد كه بررسي شواهد نشان ميدهد كه عليرغم تأكيد قانونگذار بر اجراي بودجهريزي عملياتي در تمام دستگاههاي اجرايي، متأسفانه در خصوص اصلاح الگوي بودجهريزي حركت قابل توجهي انجام نگرفته است.

منابع و مآخذ:

-1آذر، عادل و سيداصفهاني، ميرمدي (5-1374)؛ ”رويكردهاي قطعي رياضي در تنظيم بودجه“، دانش مديريت؛ شماره 31 و32، ص ص 10-19.
-2بابايي تهراني، حسن (1379)؛ بودجه ريزي دولتي در ايران از نظريه تاسيسات؛ انتشارات چاپ و نشر بازرگاني وابسته به مؤسسه مطالعات و پژوهش هاي بازگراني، چاپ اول.
-3حرعاملي، محمد بن حسن، " وسائل الشيعه"؛ تهران، مكتب الاسلاميه، 1363.
4-حسن آباد، محمد و عليرضا نجارطرف (1387)، ”مدل جامع نظام بودجه ريزي عملياتي“، انتشارات مركز آموزش و تحقيقات صنعتي ايران، چاپ اول.
-5فرج وند، اسفنديار (1377): فراگرد تنظيم تا كنترل بودجه؛ انتشارات احرار، تبريز، چاپ اول.
-6فرزيب، عليرضا (1378)؛ بودجه ريزي دولتي در ايران؛ انتشارات مركزآموزش مديريت دولتي، چاپ هفتم.
-7 كليني، محمد بن يعقوب، اصول كافي، تهران، دفتر نشر فرهنگ اسلامي، 1361.
-8نمازي، محمد و كامليا كمالي (1381)؛ ”بررسي نحوه تخصيص اعتبارات بودجه با استفاده از مدل برنامه ريزي آرماني مطالعه موردي استان فارس“ مجله بررسي هاي حسابداري و حسابرسي، شماره 30، صفحه 29-57.
-9نمازي، محمد (1378): ”الگوي سرمايه گذاري و شيوه تأمين منابع مالي در مناطق جنگ زده“، مجله برنامه و بودجه؛ ص ص 75-99 .

-10a, Anil and Glover. J. and Yong R. A. (1996); “Capitan Budgeting In Multidivisional From”, Journal of Accounting, Auditing and FINANCE; Vol.a 15, No. 1, pp.519-533.
-11e, Zvi and Merton, Robert (2000); Finance. New Jerscy: Prentice Hall, Inc. Charnes, A. W. Cooper, W.(1971); Studies In Mathematical and Managerial Economics, Amesterdam; North-Hplland Publishing Company.
-12 Sang (1979); Linear Optimization For Management; New York: Library of Congress Cataloging In. publication Data.




نرم افزار بودجه ريزي عملياتي الماس

اين نرم افزار امکانات زیر را در اختيار کاربر قرار مي دهد: جهت دانلود بروشور نرم افزار روی لینک زیر کلیک نمایید:

دانلود بروشور شرکت

جهت اطلاع از فعالیتها و خدمات شرکت و دریافت بروشور گروه مشاوران پنکو روی لینک زیر کلیک نمایید:

فيلم هاي آموزشي

مجموعه فیلمهای آموزشی محاسبه قيمت تمام شده ، بودجه ريزي مبتنی بر عملکرد را از طریق آدرس زیر دانلود نمایید: