انواع شاخص های عملکردی و نقش آن در بودجه ریزی عملیاتی

1حمیدرضا اوریا، 2احد پورنقی ،3 کریم اسگندری
1 مدیر کل دیوان محاسبات استان آذربایجان غربی، مدرس دانشگاه پیام نور تبریز و اردبیل
hr_Ouria1345@yahoo.com
2 سرحسابرس دیوان محاسبات استان آذربایجان شرقی
دانشجوی کارشناسی ارشد مدیریت دولتی با گرایش مالی دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب
Ahad.Pournaghi@yahoo.com
3 عضو باشگاه پژوهشگران جوان دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب، مدرس دانشگاه پیام نور
Skandarik@yahoo.com

چکیده
در عصر حاضر ابزار مؤثری که بتواند پاسخگویی سازمان‌های دولتی را جهت بهبود عملکرد مستندسازی نتایج اقدامات سالانه و دفاع از بودجه قابل تخصیص در ارتباط با سه رویکرد نتیجه گرایی، مشتری مداری و بازار محوری زیاد نماید، بودجه ریزی عملیاتی است. لذا بودجه عملیاتی ابزار مؤثری است که بین منابع مصرفی و نتایج برنامه ها در سازمانها ارتباط منطقی برقرار می سازد. نظام بودجه ریزی مناسب موجب طرح ریزی‌های ادواری، بهبود هم آهنگی و ارتباط می گردد و چارچوبی مناسب برای کنترل، اندازه گیری و ارزیابی عملکرد کارکنان فراهم می آورد و فعالیتهای واحدها را در جهت اهداف سازمان هدایت می کند. همچنین نظام بودجه ریزی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخص های عملکرد و تخصیص منابع است. اگر چه چنین پیوندهایی اغلب ضعیف هستند، ولی می تواند سیاستگذاری بودجه ای را تسهیل و نظارت قانونگذاران بر نتایج و دستاوردهای مرتبط با مخارج عمومی را افز ایش دهد. همچنین با تجهیز نمودن تصمیم گیران به اطلاعات بهتر درباره نتایج هر برنامه و کل برنامه های دولت که برای نیل به اهداف مشخصی به کار می روند، توانایی آنها را در ارزیابی درخواست های مختلف بودجه ای دستگاههای اجرا یی، افزایش دهد و به افزایش پاسخگویی عمومی، مدیریت برای عملکرد بهتر و بهبود نحوه تخصیص منابع منجر شود. به طور کلی از الزامات این نظام وجود شاخصهای شفاف عملکردی، نظامهای ارزیابی عملکرد، نظام انگیزشی و پاسخگویی و توسعه سیستم های اطلاعات مدیریتی می باشد. همچنین با نگاهی به تجارب دو دهه اخیر اغلب کشورهای عضو سازمان همکاریهای اقتصادی و در حال توسعه در اعمال اصلاحات بودجه، می توان دریافت که در مسیر حرکت به سوی بودجه ریزی عملیاتی، شاخص های عملکردی که نقش کلیدی را ایفا می نمایند کمتر در کانون توجه قرار گرفته است. بنابراین در این مقاله سعی شده است تا با تشریح انواع شاخص های عملکردی به نقش آن در بودجه ریزی عملیاتی پرداخته شود.
واژه های کلیدی: شاخص نتایج ، شاخص اثربخشی ، شاخص اثربخشی هزینه ها ، بودجه ریزی عملیاتی

مقدمه
بودجه ریز ی در ایران، به رغم جایگاه ممتاز برنامه ریز ی و اهمیت ی که بودجه در تهیه و اجر ای برنامه های عمرا نی دارد، ابزار ی کارآمد نیست. تهیه و تصویب بودجه بر ای هر دوره مالی توان قابل توجه ی از نیروهای کارشناسی دستگاه ها را به خود اختصاص می دهد و بحثهای گسترده ای را بین قو ای اجرا یی و قانونگذار ی مطرح می کند. فرآیند تهیه و اجر ای بودجه در نیم قرن گذشته به مسأله پیچیده و دشوار ی در مدیریت بخش عمومی مبدل شده است که پیامدهای نامطلوب و رو به تزاید خود را بر دولت تحمیل می کند. از دیدگاه مسئولین، بیشتر دشواریها و مسائل بودجه ایران معلول نارسایی های منابع انگاشته می شود، در حا لیکه ت لیل ساختارها و عملکردهای بودجه ای اخیر در مقایسه با منابع و امکانات مالی دولت ها بیانگر واقعیت دیگر ی است. بنابراین، مسائل و نارسا یی های بودجه ریزی در بخش عمومی را می باید بازتاب ناکارآمدی ساختار ی و مدیریتی دولت دانست .
نظام بودجه ریز ی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخص های عملکرد و تخصیص منابع است. اگر چه چنین پیوندهایی اغلب ضعیف هستند، ولی می تواند سیاستگذاری بودجه ای را تسهیل و نظارت قانونگذاران بر نتایج و دستاوردهای مرتبط با مخارج عمومی را افز ایش دهد.
همچنین با تجهیز نمودن تصمیم گیران به اطلاعات بهتر درباره نتایج هر برنامه و کل برنامه های دولت که برای نیل به اهداف مشخصی به کار می روند، توانایی آنها را در ارزیابی درخواست های مختلف بودجه ای دستگاههای اجرا یی، افزایش دهد و به افزایش پاسخگو یی عمومی، مدیریت بر ای عملکرد بهتر و بهبود نحوه تخصیص منابع منجر شود. بطور کلی از الزامات این نظام وجود شاخصهای شفاف عملکردی، نظامهای ارزیابی عملکرد، نظام انگیزشی و پاسخگویی و توسعه سیستم های اطلاعات مدیریتی می باشد(5).

اهمیت و ضرورت شاخص های عملکردی در بودجه ریزی عملیاتی

اندیشه ای که در ورای بودجه ریز عملیا تی قرار دارد این است که سیاستگذاران، تصمیمات مالی برنامه ها را به گونه ای عینی و برمبنای کارآیی و اثربخشی استوار سازند. همچنین منابع مالی مورد نیاز برنامه ها، شناسایی و معیاره ای سنجش و کنترل نتیجه ها در مقایسه با برنامه بدست آید و آنگاه هم آنها و هم مردم می توانند درباره عملکرد دولت قضاوت روشنتر ی داشته باشند. در واقع بودجه ریزی عملیا تی، با مرتبط ساختن تصمیمات بودجه ای و عملکرد دولت، پاسخگویی دولت در مقابل قانونگذاران و مردم را تقویت می کند و می توان بطور خلاصه عنوان نمود که انضباط جای هرج و مرج، مصالح عمومی جای منافع شخصی و برنامه ها جای سلیقه فردی را بگیرد. اما آنچه در عمل روی می دهد تا حدود زیادی متفاوت است و برنامه ریزان اقتصادی دربحث های نظری همواره بر بهره گیر ی از بودجه به عنوان برنامه کوتاه مدت و ابزار اجرا یی برنامه های توسعه، تأکید می ورزند.
در گذشته اخیر ایران، تعارض ها یا ناسازگاری سیاست های بودجه ای با هدف گذاری مصوب برنامه های میان مدت، به رغم پیش بینی های به عمل آمده برنامه ریزان در اغلب موارد به تغییر هدف ها و صورت بند ی های برنامه های توسعه منجر شده است. به علت وجود این تعارض ها و ناسازگار ی سیاست های بودجه ای با هدف گذاری مصوب برنامه ها صندوق بین المللی پول در سال ١٩٨۶ بمنظور بهبود حسابداری دولتها و شفافیت عملیات آنها کلید تجزیه، (GFS) اقدام به تنظیم دستورالعمل مالی دولتها نمود. سیستم آمارهای مالی دولت و تحلیل مالی است و هم در توسعه و نظارت بر برنامه های مالی صحیح و هم در امر نظارت برسیاستهای اقتصادی نقش حیاتی بر عهده دارند(4). همچنین سیستم آمارهای مالی دولت(GFS) یک نظام هماهنگ بین المللی جهت گزارشگری فعالیتهای مالی و بودجه ای دولت است که توسط صندوق بین المللی پول برای کشورهای عضو از جمله جمهوری اسلامی ایران الزامی گردیده است. اعمال این سیستم در حسابداری دولتی و بودجه ای باعث بوجود آمدن شاخص های تحلیلی مورد نیاز جهت بررسی های اقتصاد کلان می گردد. همچنین شفافیت بودجه ای، پاسخگویی بهتر و بهبود بررسی عملکرد مدیران از نتایج استقرار این سیستم می باشد.

بودجه عملیاتی

بودجه عملیاتی در واقع همان بودجه برنامه ای است که به نحو دقیق و روشنتری اجرای برنامه ها را از دیدگاه «فایده و هزینه» تجزیه و تحلیل می نماید و با روش اندازه گیری، حجم کار، بهای تمام شده تولید یا خدمت را بدست می آورد و با نرمها و استاندارها مقایسه تطبیقی و تحلیلی می نماید و به علل افزایش بهای تمام شده واقف می گردد و در نهایت به مدیریت سازمان کمک می کند. تحول در این سیستم بودجه نویسی مستلزم اخذ اطلاعات مالی دقیق از امورمالی است بودجه عملیاتی نیز مستلزم اطلاعات دقیق از اجرای هر یک از عملیات می باشد لذا حرکت به سوی بودجه عملیاتی موجب گسترش و نگهداری حساب به جزئیات در امورمالی دستگاه می باشد بودجه عملیاتی یک طبقه بندی است که ارتباط بین هزینه های انجام شده و عوامل بکارگرفته شده را از یک طرف و نتایج کار بدست آمده را از طرف دیگرنشان می دهد و مشخص می سازد در طی سال مالی چه کالاها و خدماتی به صورت محصول نهایی و یا فعالیتهای بخش عمومی در نیل به اهداف اقتصادی و اجتماعی تولید شده است(6). گزارش منتشره جلسه ملی مجلس امریکا درسال ١٩٩۴، بودجه ریزی عملیاتی را به شرح ذیل تعریف می کند:

بودجه عملیاتی ازعباراتی مثل، وظیفه، هدف و مقصد استفاده می کند تا توضیح دهد که چرا پول خرج می شود این یک راه برای تخصیص منابع می باشد منابعی که برای دستیابی به مقاصد خاص مبتنی بر اهداف برنامه و نتایج حساب شده می باشد. بودجه ریزی عملیاتی با شیوه های سنتی فرق می کند زیرا بودجه ریزی عملیاتی روی نتایج هزینه بیش از مصرف پول تمرکز دارد، و برآنچه که با پول خریداری می شود بیش از مقداری که دردسترس قرارمی گیرد[7]. بنابراین با تعاریف زیادی که از بودجه ریزی عملیاتی ارائه شده است ولی وجه مشترک آنها حول دو نکته «ارتباط بودجه با نتیجه» و «ارتباط شاخص عملکرد وارزیابی» می چرخد، بدین ترتیب می توان گفت:
1. بودجه ریزی عملیاتی عبارتست ازبرنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان میزان وجوه تخصیص یافته به هربرنامه ونتایج به دست آمده ازآن برنامه را نشان می دهد. این بدان معنی است که با هر میزان مخارج انجام شده درهربرنامه، می باید مجموعه معینی از اهداف تأمین شود.
2. بودجه ریزی عملیاتی آن نوع بودجه ریزی است که به گونه ای نظام مند شاخص های عملکرد را درفرآیند تخصیص منابع عمومی کمیاب مورد استفاده قرارمی دهد(2).

ویژگی‌های بودجه ریزی عملیاتی

١. بودجه ریزی عملیاتی هدف یا مجموعه از اهداف را تعریف می کند که پول به آنها مرتبط است و یا به آنها اختصاص یافته است. از این اهداف، موضوعات و مقاصد خاصی مطرح می شوند و سپس هزینه ها جزء به جزء یا تقسیم می شود.
٢. بودجه ریزی عملیاتی اطلاعات و داده های عملکرد گذشته را تهیه و بدینوسیله اجازه مقیاس معناداری را بین پیشرفت واقعی(بدست آمده) و مورد انتظار را می دهد.
٣. قضاوتهای ارائه شده را درمورد برنامه ها چه دراین مقطع زمانی چه درطول آماده سازی بودجه آینده، به منظورخاتمه دادن با هرگونه خلاء و شکاف عملیاتی که ممکن است بوجود آید، را شکل می دهد.
۴. بودجه عملیاتی بعنوان یک اهرم کمکی که هنوز هم مهمترین ویژگی آن است، یک فرصت و موقعیت را برای ارزیابی های منظم برنامه ای ویژه فراهم می کند که این ارزیابی ها بعلت ارائه اطلاعات قابل بررسی و مستقل به کسانی که در مورد بودجه تصمیم می گیرند و همچنین مدیران، دارای ارزش می باشند.
در مجموع توجه به این مسئله مهم است که بسیاری ازکارشناسان در امور مالی اعتقاد دارند که هدف اصلی بودجه ریزی عملیاتی، حسابرسی می باشد. این مسئله مهم است که اطلاعات و داده های عملیاتی استفاده شده در بودجه بندی ادارات دولتی، مدیران را در مقابل کیفیت خدمات، هزینه کارآیی و اثربخشی برنامه حمایت می کند و تأکید و تمرکز روی نتیجه است نه داده ها.
از اینرو دولتمردان، مجلس، و دریافت کنندگان برنامه ها و خدمات و دولت عموماً می توانند پاسخگویی را با درجه ای از اطمینان برآورده شده از شیوه بودجه ریزی عملیاتی، در جایی که استفاده از شیوه های سنتی و داخلی ممکن نیست، محدود و تعیین نمایند. این توانایی برای دستیابی به عملکرد و پاسخگو قرار دادن مدیران مانند مشوقی قوی و نیرومند برای تعا لی کیفی یانتیجه مثبت خدمات عمل می نمایند[7].

مزایای بودجه ریزی عملیاتی

تجربه کشورها نشان می دهد بکارگیری بودجه ریزی عملیات به عنوان اقدامی اصلاحی که تنها پیوند فنی میان بودجه و عملکرد ایجاد می کند، اشتباه است. با این حال بودجه ریزی عملیاتی (با توجه به این که پیوندهای میان شاخص‌های عملکرد و تخصیص منابع صرفاً فنی نیستند و از گزینه های سیاسی نیز متأثر می شود) دارای مزیت های فراوانی است که شامل موارد زیر می باشد:

1. افزایش پاسخگویی عمومی: اگر چه بسیاری از دولت ها دسترسی به اطلاعات عملکرد خود را امکان پذیرمی سازند، اما در ورای بحث های سیاسی، اطلاعات عملکرد منتج از بودجه ریزی عملیاتی می تواند به شیوه های مختلف، نظیر اسناد بودجه ای، برنامه های راهبردی و گزارش عملکرد به اطلاع عموم برسد.
٢. مدیریت برای عملکرد بهتر: اطلاعات عملکرد، بیش تر مورد استفاده مدیرانی قرار می گیرد که مایلند کارایی عملیاتی برنامه ها و فرایندهای کاری خود را افزایش دهند. تشویق مدیران به استفاده از بودجه ریزی عملیاتی، مستقیم ترین پیوند میان اطلاعات عملکرد و افزایش کارایی و کیفیت خدمات است. این رویکرد با استفاده های منفی از اطلاعات عملکرد، از جمله استفاده برای تنبیه و مجازات یا پاداش فردی (که خطر تشویق قانون گریزی یا سوء استفاده ازسیستم به جای بهبود عملکرد را در پی دارد) تفاوت دارد. شاخص های کارایی، حجم کار، کیفیت خدمات، و رضایت مشتری، شاخص هایی هستند که برای بهبود عملکرد برای مدیران ارزش زیادی دارند. این شاخص ها را می توان برای تعیین اهداف عملکرد و طراحی راهبردهایی برای نیل به این اهداف، ردگیری عملکرد درطول زمان، مقایسه عملکرد با عملکرد سازمان های دیگر، و انعقاد قراردادهای مبتنی برعملکرد بین کارکنان دولت و بخش خصوصی بکاربرد.
٣. بهبود نحوه تخصیص منابع: در بودجه ریزی عملیاتی، منابع با شاخص های عملکرد مرتبط می شود. مرتبط ساختن برنامه ریزی راهبردی به تخصیص منابع یکی از الزامات اصلی تخصیص منابع برمبنای هدف است. سازمانها باید شاخص های عملکرد و اهداف راهبردی را در بودجه های پیشنهادی خود ارائه دهند. این شیوه به تصمیم گیران در زمینه تخصیص منابع در بین سازمانها کمک می کند و مستلزم آن است که تحلیل گران بودجه، ضرورت بودجه درخواستی هرسازمان، رابطه آن با اولویت های برنامه راهبردی سازمان، اهمیت آن برای اهداف سیاست های دولت، وخطرات یا میزان عدم قطعیت برآورد هزینه ها را بررسی کنند. این رویکرد تضمین می کند که همه پیشنهادهای بودجه ای با استفاده ازمعیارهای یکسان تحلیل شوند و اهمیت نسبی آنها درنظرگرفته شود.
بطور خلاصه می توان مزایای بودجه ریزی عملیاتی را چنین عنوان نمود :
١.تمرکزبه نتایج
٢. افزایش پاسخگویی براساس نتایج
٣. مدیریت راهبردی منابع
۴. بهبود مدیریت عملکرد
۵. بهبود نحوه تخصیص
۶. ارائه چشم اندازمیان مدت (با مرتبط ساختن برنامه های راهبردی با منابع)(3).

الزامات اسقرار بودجه ریزی عملیاتی

بودجه ریزی عملیاتی با توجه به مزایایی که دارد در مراحل مختلف مستلزم اقدامات پیچیده در ابعاد فنی و سیاسی نظام بودجه ریزی است. علاوه براینکه سیستم حسابداری ونظام مدیریت باید هماهنگ با فرایند بودجه ریزی عملیاتی دچار تحول شوند، توافق و هماهنگی در سطوح مختلف قوه مجریه با قوه مقننه از الزامات اصلی موفقیت بودجه ریزی عملیاتی محسوب می شود. در این رابطه باید به موارد زیر توجه کرد:
– اگر قرار باشد که بودجه ریزی عملیاتی در عمل به موفقیت دست یابد نباید آنرا صرفاً به صورت یک پیوست به بودجه «اقلام مخارج» اضافه نمود. این کارمستلزم تغییراتی بنیادی در سیستم های اطلاعات مدیریت، سیستم های حسابداری و به طورکلی در شیوه مدیریت دستگاههای دولتی است. چنانکه «جویس» در این باره درکتاب خود گفته است؛ «تا زمانی که تصمیم گیرندگان در دستگاههای دولتی و قوه مقننه به هنگام اتخاذ تصمیم درباره تخصیص منابع و بودجه از اطلاعات مربوط به عملکرد استفاده مؤثری به عمل نیاورند، نمی توان انتظار تغییری اساسی در فرآیند بودجه را داشت. این اطلاعات چنانچه بتوان معیارها و شاخص های سنجش (واحد حجم کار ) مناسبی برای اندازه گیری نتیجه کار سازمان طراحی کرد، برای تغییر در سیاست ها و فرایند بودجه لازم است، اما کافی نیست. در واقع این تحول فقط در صورتی به وقوع خواهد پیوست که «فرهنگ» سنجش عملکرد بر فرایند سیاستگذاری حاکم شود. بنابراین درکوتاه مدت باید تلاش ها را بر تدوین و طراحی شاخص های سنجش عملکرد مناسب برای سازمان های دولتی متمرکز کرد و بی دلیل برکاربرد آنها به عنوان ابزارتخصیص منابع اصرار نورزید».

– یک بودجه عملیاتی ایده آل، باید فراتر از یک بودجه موضوعی ساده اطلاعات مربوط به فصول، برنامه ها یا دستگاه‌های اجرایی همراه با نتایج پیش بینی شده را به تفکیک در برداشته باشد. چنین بودجه ای باید به روشنی ارتباط بین اعتبارات هزینه شده توسط دولت و نتایج حاصله برای مردم را نشان دهد و تشریح نماید که این ارتباط چگونه به وجود آمده است. تشریح دقیق این رابطه کلید مدیریت مؤثر برنامه هاست. بروز مغایرت بین برنامه و آنچه در عمل تحقق می یابد مدیران را به فکر بررسی منابع بکارگرفته شده در برنامه و نحوه ارتباط آنها با نتایج حاصله وا می دارد تا میزان اثربخشی و کارایی برنامه مشخص شود.

– در بودجه ریزی عملیاتی، نباید هموار ه انتظار داشت که نتایج مثبت فرایند بودجه ریزی با پاداش مواجه شوند و نتایج ضعیف، پیامدهای مالی منفی در برداشته باشند. این نگرش که بودجه ریزی عملیاتی شیوه ای مکانیکی (سطح مشخصی ازعملکرد درمقابل سطح مشخصی از منابع مالی) یا فرایندی تنبیهی است (کاهش منابع مالی به دلیل نرسیدن به نتایج موردنظر) سودمند نیست و این روابط مکانیکی را نمی توان ایجاد کرد، چون ممکن است به جای افزایش پاسخگویی، با طرفداری از مدیرانی که توانسته اند با در نظر گرفتن اهداف پایینی انتظارات را برآورده سازند، ارزش این فرایند ازمیان برود. تعیین اولویت های بودجه ای تابعی از ارزش ها و منافع جایگزینی است که بودجه عملیاتی می تواند آگاهی نسبت به آنها را افزایش دهد، ولی تابع عواملی همچون برابری، نیازهای برآورده نشده و نقش مناسب دولت در پاسخگویی به این نیازها نیز هست.

– بودجه ریزی عملیاتی درتحقق نتایج برنامه و تضمین پاسخگویی اهمیت بسزایی دارد، ولی خالی ازخطر نیز نیست. دولتی که برای ایجاد طرحها و اقدامات خود بر دستاوردهای دستگاه‌های اجرایی خود تکیه می کن ، با چالش تشویق استفاده از این اطلاعات در تصمیم گیری بودجه ای، بهبود برنامه ها و مدیریت سازمان روبرو می شود. استفاده آشکارتر از اطلاعات عملیاتی در تصمیم گیری، نکات مثبت بسیاری را به همراه دارد، ولی کارآسانی نیست. تصمیم گیران نیازمند دستورالعملی هستند که بودجه ریزی عملیاتی موفقیت آمیز را تعریف کند، و عناصر اصلی و خطرات بالقوه را شناسایی نماید.

– اطلاعات و شاخص های معتبر عملکرد برای حمایت از بودجه ریزی عملیاتی دارای اهمیت زیادی است برای اینکه داده های عملیاتی در تصمیم گیری درباره تخصیص منابع بهتر مورد استفاده قرارگیرند، تصمیم گیران باید به مناسب بودن و دقت اطلاعات مرتبط با نتایج و شاخص هایی که ارائه کرده اند، اطمینان داشته باشند. بدین معنی که این اطلاعات باید شاخص های معتبر و جامع نتایج برنامه ها باشند.احتمالاً تصمیم گیران از اطلاعات عملیاتی که به نظر آنان معتبر، قابل اعتماد و نمایانگر توافق همگانی عناصر ذیربط درباره اهداف عملیاتی نیست، استفاده نمی کنند .کیفیت و اعتبار اطلاعات عملیاتی و توانایی سازمان ها و دستگاه ها برای ارزیابی و نشان دادن کارایی برنامه ها در موفقیت بودجه ریزی عملیاتی نقش مؤثری دارد.

– موفقیت بودجه ریزی عملیاتی به هم جهتی اهداف عملیاتی با فعالیت های مدیریتی وابسته است. هر اندازه پیوند میان اهداف عملیاتی سازمان بودجه و اعتبارات هزینه شده بیشتر باشد، مدیریت عملیات در سرتاسر سازمان دستگاه اجرایی تقویت می شود و اعتبارداده های بودجه ای و عملکرد مالی مرتبط با طرح‌های عملیاتی افزایش می یابد. ارتباط روشن تر و نزدیک ترخواسته های عملیاتی و بودجه ای مورد انتظار، می تواند بیشتر بر بحث های بودجه تأثیر بگذارد و توجه تصمیم گیران را ازمنابع به نتایج معطوف کند.

– باید از بودجه ریزی عملیاتی و دستاوردهای احتمالی آن تعریف روشنی ارائه کرد تا با اقبال همگانی همراه شود. اگر چه شاخص های عملکرد فقط یکی از عوامل متعددی هستند که قانون گذاران در هنگام تدوین بودجه به آن توجه می کنند، اما باید به شکلی نظام مند بکارگرفته شوند. علاوه براین، نمایندگان مجلس به احتمال زیاد تنها زمانی به ذکرشاخص های عملکرد می پردازند که با علایق ورأی مردم حوزه انتخابیه آنها همخوانی داشته باشد.

با توجه به مطالب گفته شده در بالا، بنابراین به طورخلاصه می توان گفت:
– تصمیم گیران نیازمند برنامه ای راهبردی برای بودجه ریزی عملیاتی هستند (تدوین وطراحی نقشه راهی که شکل کلی بودجه ریزی عملیاتی را نشان دهد شامل، شناخت عملیات دستگاه های اجرایی، اندازه گیری حجم کار، تعیین واحد حجم کار، حاصل حجم کار، استقرارحسابداری بهای تمام شده، ضروری است).
– اطلاعات و شاخص های معتبر درباره عملکرد، از عواملی است که برای استقراربودجه ریزی عملیاتی اهمیت بسزایی دارد.
– بودجه ریزی عملیاتی موفق برهم جهتی اهداف عملیاتی با فعالیت های مدیریتی استوار است(2).

تعیین شاخص در بودجه ریزی عملیاتی

در تمام موارد مندرجات بودجه ریزی عملیاتی در مورد ضرورت و تقدم پایه ریزی«شاخص ویژه» برای تمایز بین خوب و بد صحبت می کند. بر اساس دریافت عمومی و تجارب ویژه بیشتر محققان و کارشناسان باور دارند که برای داشتن سیستم موفق و واقعی بودجه ریزی عملیاتی شاخصهای عملکردی باید در کنار هم بنا نهاده شوند و بر انجام بودجه ریزی عملیاتی واقعی مقدم می باشد.
منظور ازشاخص عملکردی چیست ؟ شاخص مجموعه ای از استاندارها و راهبردها یا مقیاس هاست که عملکرد سنجش بوسیله آنها بصورت واضح و رضایت بخشی معنی می شود. بعنوان مثال، این معیار ممکن است استاندارهایی چون«پیوستگی»، «اعتبار»، «شفافیت»و غیره را شامل شود. هرشاخص (ازکل مجموعه شاخص ها) ممکن است بطور جداگانه تعریف شود و بدین ترتیب این تعریف به تصمیم گیرندگان و تعیین کنندگان بودجه بوسیله تعیین وظایف کمک می کند، اگر هر سنجش عملکردی بطور صحیحی با شاخص مطابقت کند برای مثال: اگر «پیوستگی» یک شاخص باشد امکان طرح این سئوالها درباره سنجش عملکردی ممکن می باشد: «آیا این اطلاعات و داده ها سنجش عملکردی مفیدی را برای تصمیم گیرندگان ارائه می دهد ؟ آیا ارتباط منطقی و واضحی بین سنجش و اهداف برنامه وجود دارد؟
شاخصی که جهت تعیین کفایت و وضوح سنجش عملیاتی تعریف شده است، تاریخچه خوبی از بودجه ریزی عملیاتی ارائه می دهد. هر چند همه بخشهای دولت تصمیم می گیرند که کدام مجموعه از شاخص در هر موقعیت واحد برای آنان سودمندتر است. همچنین دولتمردان معمولاً تأکید را بر بعضی از شاخص های شخصی، بیش از بقیه گذاشتند.
بنابراین سیستم بودجه ریزی عملیاتی یک منطقه ممکن است ٨ شاخص داشته باشد و دیگری 10 تا و یا بیشتر. در یک منطقه «اعتبار»، «وضوح»، «کیفیت» ممکن است مهمتر باشد و یا از سایر شاخص ها وزین تر باشد، در صورتی که در منطقه دیگر شاخص‌هایی چون«اعتبار» و «درستی» ممکن است در مراتب بالاتر از درجه اهمیت قرار داشته باشد. یک مطالعه ازشاخصهای سنجش عملکردی شامل بازنگری ٢۴ کتاب و مقاله می شود جهت تعیین این مسئله که کدام شاخص‌ها غالباً استفاده می شوند و عموماً چگونه معنی و معرفی می شوند. شاخص مذکور و پرمصرف «اعتبار» است. این شاخص ١۵ بار ذکر شده است و عموماً بعنوان یک سنجشی که مفهوم یا ساختار را می سنجد ارائه می گردد [7].

انواع شاخص‌های عملکردی و نقش آن ها درعملیاتی کردن بودجه

بطور کلی برای ارزیابی جنبه های مختلف عملکرد سازمانها و دستگاههای اجرایی از جنبه هایی نظیر میزان هزینه ها، وضعیت پرسنلی، نحوه آموزش، ارائه خدمات میزان تولید و غیره نیاز به تعریف شاخص هاست. ولی اگر این شاخص دارای ویژگی‌های خاصی نباشد نمی توان درباره نتایج یا کیفیت انجام کار اطلاعات چندانی ارائه دهد. شاخص ها را می توان به انواع زیرتقسیم کرد:

1. شاخص های نتایج: شاخص‌های نتایج میزان تحقق اهداف برنامه یا تأثیر اقدامات سازمان یا دستگاه اجرایی بر مشتریان یا شهروندان را نشان می دهند. به عبارت دیگر این شاخص نمایانگر ثمرات واقع برنامه ها هستند. از جمله این شاخص ها می توان به موارد زیر اشاره کرد:
– درصد افرادی که در هوای پاک تنفس می کنند، درصد کاهش تصادفات مرگبار در بزرگراه ها
– درصد کارآموزانی که به کارگمارده شده اند
– درصد کاهش دریافت کنندگان کمک هزینه های بیکاری به دلیل ایجاد اشتغال
٢. شاخص های ورودی: شاخص های ورودی میزان منابعی را نشان می دهند که برای برنامه مورد نظر، خروجی ها یا نتایج را ایجاد می کند. به عنوان مثال شاخص های ورودی را می توان برای نشان دادن هزینه های کل، ترکیب منابع، یا میزان منابعی که در مقایسه با سایر اقدامات به یک عمل اختصاص یافته است به کاربرد. برخی از شاخص های ورودی عبارتند از:
– تعداد کارمندان تمام وقت
– تعداد ساعات کار انجام شده
– کل هزینه های عملیاتی
– هزینه تجهیزات مورد استفاده
٣. شاخص های خروجی: شاخص های خروجی نمایانگر تعداد محصولات، خدمات تأمین شده یا مقدار کار انجام شده هستند. به زبان ساده، این شاخص ها تشریح می کنند که خروجی یک فرایند چیست و تا چه حد انجام شده است. شاخص های خروجی محدود هستند، چون درباره اهداف کسب شده، کیفیت خدمات یا محصول، یا اثربخشی ارائه خدمات یا محصولات هیچ اطلاعاتی ارائه نمی کنند. مقایسه خروجی کنونی با خروجی دوره های قبل تنها تغییر یا ثبات درفعالیتهای کاری را نشان می دهد. برخی از شاخص های خروجی عبارتند از:
– تعداد مجوزهای صادرشده
– کیلومترپیاده روهای ترمیم شده
– تعداد افرادی که آموزش دیده اند
– تعداد دانش آموزانی که تحصیل کرده اند
– تعداد پرونده هایی که بررسی شده اند
– تعداد مجرمانی که توسط پلیس دستگیرشده اند
۴. شاخص های اثربخشی: شاخص های اثربخشی میزان کاری را نشان می دهد که با استفاده ازمیزان منابع به کاررفته انجام شده است. این شاخص ها اغلب به صورت درصد اطلاعات ارائه شده درباره هزینه واحد بیان می شوند. این شاخص ها به صورت « هزینه هرباراستفاده »، «هزینه هرکیلومترآسفالت خیابان» یا «هزینه آموزش هردانش آموز» یا «تعداد واحدهای محصول به ازای هریک میلیون ریال» بیان می شود. شاخص های اثربخشی که بهره وری را اندازه گیری می کنند ممکن است به صورت «تعدادواحدهای تولید شده به ازای هرساعت کار» یا «تعداد مشتریانی که هر کارمند به آن ها خدمات ارائه می دهد» نشان داده شوند. در این راستا می توان از شاخص های اثربخشی فرایند نیز نام برد که به اثربخشی فرایندهای سازمان از قبیل «میانگین تعداد روزهای بررسی یک تقاضانامه» «میانگین زمان انتظارمشتریان» یا «تعداد زنگ های تلفن تا دریافت پاسخ» توجه می کنند.
۵. شاخص های اثربخشی هزینه ها: شاخص های اثربخشی هزینه ها، عناصراثربخشی و نتیجه را با یک شاخص واحد می سنجد. در بسیاری از موارد، تدوین چنین شاخص هایی دشواراست، ولی در مواردی که این کار به درستی امکان پذیر باشد اطلاعات ارزشمندی در اختیار مدیران برنامه و تصمیم گیران قرار می دهد. نمونه هایی از شاخص های اثربخشی هزینه ها عبارتند از :
– هزینه هر دانش آموزی که فارغ التحصیل می شود
– هزینه هر درصد کاهش در تصادفات مرگبار در بزرگراه ها
– هزینه آزادی هر زندانی که به تکرار جرم نمی پردازد
۶. شاخص های توضیحی: شاخص های توضیحی برای تأمین اطلاعات مختلفی به کارمی روند که برای درک عملکرد سازمان به کاربران کمک می کنند. این شاخص ها معمولاً شامل عناصری هستند که خارج از کنترل سازمان یا دستگاه اجرایی می باشند، نمونه هایی از شاخص های توضیحی عبارتند از:
– تعداد مشتریانی که تحت پوشش یک برنامه قرار می گیرند
– تعداد درخواست های دریافت شده توسط یک سازمان
– تراکم جمعیت مناطقی که درآن ها حمل ونقل عمومی فراهم شده باشد
شاخص های توضیحی برای تأمین اطلاعات تصمیم گیران برای بررسی شاخص های دیگر به کارگرفته می شود. نکته ای که در انتخاب شاخص های عملکرد بسیاراساسی است، توانایی انتخاب آن نوع شاخصی است که بتواند عملکرد یک برنامه را به وضوح نمایان سازد(1).

سلسله مراتب شاخص ها

به طورکلی شاخص ها دارای دو سطح هستند؛ شاخص هایی که جهت سیاستگذاری به کارگرفته می شوند و شاخص هایی که در عرصه اجرای برنامه ها مورد استفاده قرارمی گیرند. درک تفاوتهای این دو سطح بسیاراساسی است. در اکثر موارد، شاخص های «نتایج» بهترین شاخص ها برای بحث درباره سیاستگذاریها هستند. به عنوان مثال هدف برنامه چیست؟ و آیا به این هدف می تو ان دست یافت؟ شاخص های خروجی و اثربخشی برای تصمیم گیری های مدیریتی و عملیاتی سودمندند (آیا برنامه درست پیش می رو ؟). ازطرف دیگرشاخص های مرتبط با سیاستگذاری‌ها اغلب نتیجه نگر هستند و مواردی همچون برنامه راهبردی، چشم انداز بلندمد ، میزان تحقق آرمان و اهداف ر ا در بر می گیرند. شاخص های مرتبط با برنامه ها، اغلب خروجی نگر هستند و در موارد عملیاتی، کوتاه مدت و ارزیابی نحوه ارائه خدمات و کالاها به کار می روند.

معیارهای انتخاب شاخص ها

– شاخص ها باید بین اهداف عملیاتی و آرمان ها ارتباط برقرارکنند.
– شاخص ها باید جامعیت داشته باشند.
– شاخص ها باید گروههای عمده هزینه ای یک سازمان را در برگیرند.
– شاخص ها باید دستاوردهای اصلی را نمایان کنند.
– شاخص ها باید برای تصمیم گیران و مدیران معتبر، برای قانونگذاران قابل پیگیری و برای شهروندان روشن و قابل درک باشد(2).
نهایتاً می توان عنوان نمود که برای داشتن سیستم موفق و واقعی بودجه ریزی عملیاتی شاخصهای عملکردی باید در کنار هم قرار داده شوند و بدون تعیین شاخص عملکرد اجرای بودجه ریزی عملیاتی با مشکل مواجه خواهد شد.

نتیجه گیری
با توجه به اینکه نظام بودجه ریزی عملیاتی به دنبال ایجاد پیوند میان شاخص های عملکرد و تخصیص منابع است. اگر چه چنین پیوندهایی اغلب ضعیف هستند، ولی می تواند سیاستگذاری بودجه ای را تسهیل و نظارت قانونگذاران بر نتایج و دستاوردهای مرتبط با مخارج عمومی را افزایش دهد. بنابراین برای اینکه اطلاعات شاخص های عملکردی به طور کامل در تخصیص منابع به کار گرفته شوند، تصمیم گیران باید احساس کنند که اطلاعات نتایج و شاخص‌هایی که ارائه شده اند از دقت مناسبی برخوردارند. این بدان معناست که چنین اطلاعات و شاخصهایی باید شاخصهای جامع و معتبری از نتایج برنامه ها باشند. تصمیم گیران نمی توانند از اطلاعات عملکردی که به نظر آنها معتبر، قابل اتکاء و مبتنی بر توافق همگانی طرفهای ذیربط نباشد استفاده کنند. علاوه بر این، ممکن است تصمیم گیری بر مبنای اطلاعات نادرست و ناقص در نهایت به حذف استفاده از این اطلاعات در تصمیمات مربوط به تخصیص منابع منجر شود. چنانچه اعتبار شاخص عملکردی مورد توجه قرار گیرد اجرای بودجه ریزی عملیاتی موفقیت آمیز و بدون توجه به این امر مهم اجرای بودجه ریزی عملیاتی با مشکل مواجه خواهد شد.

منابع
1. ابطحی، محمد ابراهیم، بررسی و شناسایی موانع پیاده سازی بودجه ریزی عملیاتی در اتش جمهوری اسلامی ایران، پایان نامه کارشناسی ارشد، تهران، دانشگاه تربیت مدرس، 1386، ص47-50.
2. پناهی، علیرضا، درباره لایحه بودجه سال ١٣٨۵ کل کشور، ١٣٨۴، تهران، دفتر مطالعات برنامه و بودجه ص ١و ٢، 4، 21.
3. (پناهی، علیرضا)، بودجه ریزی عملیاتی (مفاهیم و الزامات )، مجلس و پژ‍وهش، 1384، شماره 47. ص10- 27
4. دفتر مطالعات برنامه و بودجه، آمارهای مالی دولت GFS، مرکز پژوهشهای مجلس، ١٣٨2 – ص ٢۵ -30.
5. حسن آبادی، محمد و نجار صراف، علیرضا، مدل جامع نظام بودجه ریزی عملیاتی(مدل الماس)، مرکز آموزش و تحقیقات صنعتی ایران، چاپ اول، 1386، ص10.
6. فرزیب، علیرضا، بودجه ریزی دولتی در ایران، تهران، انتشارات مرکز آموزش مدیریت دولتی، 1378، ص 98، 105.

7. Young, R, (2003),” Performance Based Budget Systems”, Public Policy And Practice, An Electronic Journal Devoted To Governance And Public Policy In South Carolina , Vol.2 , No.2.PP:1-10

موضوع مقاله:
انواع شاخص های عملکردی و نقش آن در بودجه ریزی عملیاتی

حمیدرضا اوریا
1 مدیر کل دیوان محاسبات استان آذربایجان غربی، لیسانس حسابداری و فوق لیسانس مدیریت دولتی
مدرس دانشگاههای پیام نور تبریز، اردبیل، آموزشگاههای فنی تبریز و اردبیل، جامع علمی کاربردی اردبیل، امور مالیاتی ارومیه
آدرس: ارومیه-تقاطع بلوار بسیج- بزرگراه خاتم الانبیاء- ضلع غربی پل سوم خرداد- صندوق پستی 57135733
hr_Ouria1345@yahoo.com

احد پورنقی
سرحسابرس دیوان محاسبات استان آذربایجان شرقی
دانشجوی کارشناسی ارشد مدیریت دولتی با گرایش مالی دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب
آدرس: تبریز-خیابان آزادی-پشت بازار روز-دیوان محاسبات استان آذربایجان شرقی- کدپستی4345
Ahad.Pournaghi@yahoo.com

کریم اسگندری
عضو باشگاه پژوهشگران جوان دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب، مدرس دانشگاه پیام نور
فوق لیسانس مدیریت دولتی با گرایش مالی از دانشگاه آزاد اسلامی واحد بناب
دارای چندین مقاله علمی-پژوهشی و ترویجی در زمینه مدیریت
آدرس: تبریز شهرک ارم منطقه 5- خیابان دوبانده – روبروی ایستگاه اتوبوس- نبش کوچه میخک یک- پلاک یک