اصلاح الگوی بودجه ریزی در ایران

(با تاکید بر کمیته امداد امام خمینی)
نعمت محمدنژاد
عضو پژوهشکده مطالعات توسعه اقتصادی اجتماعی دانشگاه رازی
دکتر علی فلاحتی
استادیار دانشگاه رازی

چکیده:
نقش بودجه در سرنوشت و آینده یک کشور تعیین کننده و مهم می‌باشد. براین اساس  بودجه ریزی برای تخصیص منابع محدود به نتایج مورد انتظار و کمک به توسعه اقتصادی عادلانه، همواره مورد توجه همه دولت‌ها بوده است. در فرهنگ دینی نیز به داشتن برنامه صحیح اقتصادی در امور زندگی تأکید شده است. مقام معظم رهبری نیز در اقدامی حکیمانه، مدبرانه و هوشمندانه امسال را سال اصلاح الگوی مصرف نامگذاری کردند. از آنجا که در بین نظام‌های بودجه‌ریزی متداول و مطرح، نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در اکثر کشورهای توسعه یافته مورد نظر و تأکید می‌باشد و در کشور ما نیز در مواد قانونی برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به طور صریح به اجرای بودجه‌‌‌‌‌‌ریزی عملیاتی در کشور تأکید شده است. دراین مقاله به روش توصیفی – تحلیلی و به کمک شیوه های کتابخانه ای به دنبال این هستیم که با تشریح الگوی بودجه-ریزی عملیاتی با اسناد به شواهد و نشانگرهای بودجه ریزی عملیاتی نتایج حاصل از اجرای قوانین در خصوص بودجهریزی عملیاتی در ایران را ارزیابی نماییم و درپایان به بررسی استقرار بودجه ریزی عملیاتی در کمیته امداد امام خمینی(ره) پرداخته شده است.

کلید واژه ها: اصلاح ، الگوی، بودجه ریزی، عملیاتی.

1- مقدمه:
نظام بودجه‌بندی به عنوان ابزار مهم و حساس برای برنامه‌ریزی عملیات و فعالیت‌های دولت‌ها، مراحل و تحولات مهمی را پشت سر گذاشته (کنترل) و امروزه به صورت یک نظام فنی و مالی پیچیده درآمده است(نمازی،1381). کوشش‌هایی که صرف تدوین بودجه و تخصیص منابع می‌شود باید استفاده از منابع موجود در جهت رسیدن به اهداف مطلوب جامعه را حداکثر کند. دولت که منابع مالی جامعه را در اختیار دارد و توسعه جامعه را هدف خویش میداند، موظف است این منابع کمیاب را به نحوی «بهینه» تخصیص دهد و در عین حال نه کسری داشته باشد نه مازاد. دولت ایران بیش از دو سوم درآمدهای ملی را به خود اختصاص میدهد و آن را در قالب انواع برنامه‌ها و فعالیت‌ها هزینه میکند (با این حال در بسیاری از سالها با کسری بودجه هم مواجه بوده است). این امر اهمیت و نقش روشهای اصولی بودجه‌بندی را در هدایت و جهت‌دهی بخشهای مختلف اقتصاد جامعه آشکار می‌سازد، به طوری که یکی از مهمترین عوامل پیشرفت در بخش‌های مختلف برنامه‌ریزی اصولی عملیات دولت در قالب بودجه می‌باشد. همچنین، عقب‌ماندگی و عدم توسعه در بخش‌های مختلف اقتصادی جامعه را نیز میتوان به نواقص و کمبودهای نظام بودجه‌بندی نسبت داد. (فرجوند، 1377). بودجه را همچنین یکی از مهمترین ابزارهای اداره اقتصادی ملی کشور و ابزارهای مدیریتی به شمار آوردهاند (فرزیب، 1379).
هدف اصلی این مقاله اصلاح الگوی بودجه‌ریزی درایران با تاکید بر کمیته امداد امام خمینی (ره) می باشد. در این راستا ابتدا پیشینه تحقیق در پی می آید. سپس بحث اصلاح الگوی مصرف در فرهنگ دینی مورد بررسی قرار می گیرد، در ادامه به بررسی موجز و مختصر سیر تکامل نظام های برنامه ریزی در دنیا با تاکید و معرفی بیشتر بودجه ریزی عملیاتی پرداخته می شود. نتایج حاصل از اجرای قانون در این زمینه ونیز تشریح استقرار نظام بودجه ریزی در کمیته امداد امام خمینی(ره) نیز پرداخته می شود.

2- پیشینه تحقیق:

        پیشرفت جوامع همراه با گسترش سازمان‌هااست که به تبع آن نیاز به سیستم‌های کارآمد در تخصیص منابع و نیز ساز و کارهای کنترل و برنامه‌ریزی به میان میآید. این مهم باعث می‌شود، که بودجه‌بندی از روش‌های سنتی به سوی روش‌های نو و پیشرفته مبتنی بر تحقیقات علمی به پیش رود بودجه‌بندی یک سرمایه‌گذاری بلند مدت محسوب می‌شود و لذا از الگوی سرمایه‌گذاری‌های نوین تبعیت مینماید (نمازی، 1378). استفاده از مدل‌های ریاضی به خصوص با پدید آمدن «بودجه طرح و برنامه» (PPBS) در سال 1965 و رویکرد «بودجه‌ریزی بر مبنای صفر» (ZBB) در سال 1973 فراگیر شد(سنگ لی،1979) گفتنی است که بین سال های 1920تا 1935 بیش از هر چیز بر روی نظارت بر هزینه‌ها تأکید می‌شد و از بودجه صرفاً به عنوان یک وسیله کنترل مورد استفاده قرار میگرفت. در این مرحله بودجه بر اساس فصول و مواد و هزینه تهیه می-شد(آذر، سیداصفهانی، 1374)

در سیستم بودجه طرح و برنامه با وجود این، توجه فراوانی به برنامه‌ریزی میشد با این حال به موازات آن به مدیریت و نظارت نیز پرداخته میشد (کوپر، 1971). شکل مطلوب برنامه‌ریزی به صورت متمرکز بوده و مسولیت‌ها به رده‌های پایین‌تر تفویض میگردد. در این دو دانتزیک روش «برنامه‌ریزی خطی» را به شکل کامل کاربردی بهبود داد و حتی از روش‌های مربوط به نظریه بازی‌ها و شبیه‌سازی استفاده شد (آریا، آنیل؛ 1996).
در ایران اصلیترین مدل‌های بودجه‌بندی در سازمان‌های دولتی ایران را آذر و سیداصفهانی (5- 1374) و آذر (1376) عرضه کردند. سایر مدل‌ها به نوعی این مدل‌ها را دربردارند (بابایی تهرانی، 1379). در خصوص بودجه ریزی عملیاتی نیز تا کنون سه همایش بین المللی در تهران طی سه سال گذشته برگزار شده که ادبیات نظری قابل توجهی را در این خصوص فراهم نموده است.

 

3- اصلاح الگوی مصرف در فرهنگ دینی:
استفاده از نعمت‌های الهی با حدود شرایط و ضوابط آن، نبود اسراف و تبذیر و ادای حقوق دیگران از نظر شریعت پسندیده و لازم است خداوند در آیات قرآنی نعمت‌های خویش را بر می‌شمرد و انسان‌ها را به بهره‌مندی از آن تشویق می‌کند.
در دین مبین اسلام داشتن برنامه صحیح اقتصادی در امور زندگی از نشانه‌های انسان‌های پرهیزکار و با ایمان است.

امام باقر(علیه السّلام) می‌فرماید:
“الکمال کل الکمال، التفقه فی‌الدین و الصبر علی النائبه و تقدیر المعیشه؛ رسیدن به درجات عالی کمال انسانی در سایه سه چیز امکان‌پذیر است، فهم دین و شناخت آن، داشتن عزمی بلند و همتی استوار در برابر مصائب و مشکلات و سنجش و اندازه نگه داشتن در امور مربوط به معیشت و زندگی اقتصادی “( اصول کافی،ص32).
یکی از پایه‌های زمینه‌ساز حرکت تکاملی برنامه‌ریزی اقتصادی و به روایت دیگر “من علامات المومن … حسن التقدیر فی معیشه؛ تدبیر خوب زندگانی و برنامه‌ریزی درست اقتصادی از نشانه‌های انسان‌های با ایمان است “( وسایل الشیعه،ص42).
اقتصاد صحیح و پویا، امکانات وسیعی برای رشد سایر استعدادهای انسانی فراهم می‌سازد و نداشتن نظام اقتصادی درست و عدم کارآیی آن، باعث اختلال در امکانات رشد و شکوفایی دیگر بخش‌های زندگی انسان می‌شود و آن‌طور که شایسته و لازم است به آرزو‌ها و آرمان‌های مطلوب نخواهیم رسید.

3-1-ضرورت وجود قوانین صحیح اقتصادی
در جهان پیشرفته امروز، وجود قوانین و تصمیم‌های صحیح اقتصادی، می‌تواند سرنوشت و آینده یک جامعه را تحت تأثیر قرار دهد تا جایی که گسترش تکامل معنوی یک جامعه و فراهم نمودن زمینه‌های اندیشه توحیدی و دفاع از کیان جامعه اسلامی و مبارزه با مفاسد اخلاقی و تأمین بهداشت همگانی منوط به اقتصاد سالم است
از مهم‌ترین مسائل جامعه اسلامی و از پایه‌های رشد و تعالی آن، داشتن برنامه درست در امور معیشتی و اقتصادی است که برای اجرا و تحقق آن نیازمند عزم الهی محکم در برابر مشکلات و برنامه‌ریزی مدون و همکاری مردم و مسئولان از یک سو و هماهنگی سرمایه‌های فرهنگی و مذهبی و ملی یعنی حوزه‌های علمیه و دانشگاه‌ها از سوی دیگر؛ بالا بردن سطح فرهنگی جامعه در زمینه‌های اقتصادی، مبارزه با فرهنگ مصرف‌گرایی در میان مردم، حمایت از تولیدکنندگان داخلی، مبارزه با قاچاق کالا و سرمایه، توجه به فرهنگ دینی و ملی، ایجاد بازارهای رقابتی سالم در درون جامعه، ترویج فرهنگ ساده‌زیستی و قناعت در قشرهای مختلف جامعه، مبارزه با مدگرایی و تجمل‌پرستی، استفاده از نیروهای خلاق و ژرف‌اندیش جامعه است.
3-2- الگوهای مصرف
همچنین از دیگر مسائل از بین بردن فاصله‌های طبقاتی در سطح کل، تدوین طرح جامع دراز مدت اقتصادی و هماهنگی آن با برنامه‌های کوتاه مدت، استفاده از اندیشه‌های ناب اسلامی در تدوین برنامه‌های اقتصادی یا استناد به آیات و روایات، استنباط احکام فقهی در بعد اقتصادی و تفسیر صحیح آن با به کارگیری نیروهای آگاه و اندیشمند، تحقق اصل عدالت اجتماعی، کنترل و هدایت شیوه‌های مصرف در جامعه، محدودیت در واردات کالاها و اشیاء غیرضروری، اجرای اصول قانون اساسی در زمینه اقتصادی، توجه به کرامت انسانی بر اساس اصل خلیفه الهی و محور آفرینش و امانت داری الهی و … است که می‌تواند راه کارهایی در جهت پویایی و شکوفایی اقتصادی جامعه اسلامی باشد.
4- سیر تکامل نظام های بودجه ریزی در دنیا:
شناخت و درک نظام‌های مختلف بودجه‌ریزی، مستلزم شناسایی تحولاتی است که برای پاسخگویی به آنها، نظام‌ها و سامان‌های مختلف بودجه‌ریزی طراحی و اجراء شدهاند. به بیان دیگر در دوره‌های مختلف متناسب با نقشی که برای بودجه و بودجه‌ریزی در اداره امور کشور ترسیم شده، سامان‌های طراحی و اجراء شده است. به مرور زمان با تکامل و تغییر انتظارات و نیازها برای پاسخگویی موثرتر و مفیدتر به تغییرات صورت گرفته نظام‌های بودجه و بودجه‌ریزی دستخوش تغییر شدهاند.
برای انتخاب نظام مناسبی برای بودجه‌ریزی همانطور که بیان شد ابتدا باید به سؤالات زیر پاسخ داد:

آیا با بودجه و بودجه‌ریزی قصد کنترل و نظارت بر اموال عمومی و مالیات‌های مردمی را داریم؟

• آیا با بودجه و بودجه‌ریزی قصد مدیریت مالی و کاهش هزینه های دستگاه‌ها و نهادهای دولتی را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجه‌ریزی قصد ایجاد ضمانت اجرایی برای برنامه‌های توسعه کشور را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجه‌ریزی قصد مدیریت بهرهوری و افزایش کارایی و اثربخشی اقدامات دولت را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجه‌ریزی قصد انتخاب اولویت‌ها برای مناسبترین بازدهی اقتصادی و اجتماعی را داریم؟
• آیا با بودجه و بودجه‌ریزی قصد مدیریت عملکرد دولت را داریم؟
پاسخ روشن است و آن اینکه از یک نظام بودجه و بودجه‌ریزی تمام موارد یاد شده را انتظار داریم. ولی در چندین دهه قبل این انتظار به این صورت وجود نداشته است. بدین ترتیب که به مرور زمان، بودجه جنبه‌های جدیدی به خود گرفته، به دنبال آن نیز جهت رفع نیازهای پیش گفته، فنون و روش‌های جدیدی ابداع و اجرا شده است.
نظام‌های بودجه‌ریزی که در ادبیات بودجه و بودجه‌ریزی به آنها اشاره میشود هر یک برای پاسخگویی به یک یا تعدادی از سئوالات پیش گفته طراحی و اجرا شدهاند. حتی بودجه را نیز در طول تاریخ به اعتبار نقشی که برای آن در نظر گرفته می‌شود، تعریف نموده و اهداف و نقش‌های دیگر تحت‌الشعاع نقش اصلی وارد شده است. بدیهی است وقتی یک وظیفه و پاسخگویی به یکی از نیازها اولویت یافت، سامان‌های که برای بودجه‌ریزی طراحی و اجراء میشود، به این وظیفه معطوف شده و تکنیک‌های مورد عمل در آن به منظور نیل به آن وظیفه مدون و اجراء میشود.
با مطالعه تاریخ تکامل سامان‌های بودجه‌ای سه مرحله زیر را میتوان تمیز داد.
مرحله اول زمانی است که در آن نقش کنترل کننده بودجه وظیفه آن شمرده می‌شود است.
مرحله دوم زمانی است که اهمیت آن به عنوان وسیله‌ای برای بهبود مدیریت مطرح میشود.
مرحله سوم زمانی است که نقش آن را در برنامه‌ریزی اقتصادی و اجرای برنامه ها و مدیریت عملکرد دولت مطرح میشود.

در ذیل شرح مختصری پیرامون هر یک از مراحل فوق ارائه می شود.

-1-4 بودجه وسیله‌ای برای کنترل
بخش مهمی از قانون اساسی هر کشور به چگونگی دخل و خرج آن کشور اختصاص دارد. نظارت بر دخل و خرچ به موجب همین قوانین بر عهده نمایندگان برگزیده مردم و سایر سازمان‌ها و نهادهای نظارتی واگذار شده که از منافع مالیات دهندگان حمایت میکنند. بنابراین طبیعی است که نمایندگان مردم بر روی نحوه و میزان هزینه کرد اعتبارات توسط دستگاه‌های دولتی و همچنین نحوه توزیع جغرافیایی اعتبارات هزین‌های و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حساسیت داشته و در اسناد بودجه نیز به دنبال کنترل فعالیت‌های دولت در جهت تحقق دو هدف مذکور باشند(حسن آبادی،1387).
بدین منظور لازم است که در اسناد بودجه مشخص شود که اعتبارات در «چه محلی» و به «چه میزان» هزینه شود و سپس نظارت شود که میزان اعتبارات هزینه شده از اعتبارات مصوب تجاوز ننماید و یا محل خرج اعتبارات نیز تغییر نیابد.
وقتی که منظور از بودجه کنترل باشد، نظام بودجه‌های بر روی طبقه‌بندی هزینه‌ها متمرکز میگردد. این طبقه-بندی همان مواد و مواد فرعی هزینه است. در این مرحله از کار، بودجه دولت عبارت از سندی است که در آن نام هر دستگاه دولتی و ریز هر یک از هزینه‌های آن بر حسب مواد مختلف ذکر شده است(حسن آبادی،1387).
در این نظام بودجه‌ای مبتنی بر کنترل، هدف هر دستگاه افزایش اعتبارات خود از طریق بیان مشکلات و کمبودها در فرایند انجام وظایف و هدف سازمان متولی بودجه دولت تقلیل اعتبارات تا حداقل ممکن است. در اجرای بودجه نیز دستگاه اجرایی موظف است که حساب هر یک از مواد هزینه را در قالب اقلام هزینه و در سقف اعتبارات مصوب نگهداری کند و در اختیار دستگاه‌های نظارتی مربوط قرار دهد. ممیزی این حساب‌ها نیز معمولاً عبارت از بررسی مجوزهای هزینه کرد به منظور کنترل سقف اعتبارات در هر قلم هزینه‌ای است. بدیهی است که در این بررسی به میزان تحقق اهداف و ماموریت‌های دستگاه و چگونگی انجام آنها پرداخته نمیشود(حسن آبادی،1387).

-2-4 بودجه وسیله ای برای بهبود مدیریت
در نظام بودجه ریزی مبتنی بر بهبود مدیریت(از حیث سنجش کارایی و چگونگی بهره برداری از منابع)، سند بودجه شامل عنوان هر دستگاه دولتی و در ذیل آن طبقه بندی از وظایف و خروجی اقدامات آنها در قالب اقلام هزینه می باشد. مکانیزم تخصیص در این نظام عبارت از پرداخت درصدی از سقف اعتبارات هر برنامه در هر قلم هزینه ای در فواصل مختلف زمانی می باشد.
دستگاه‌های نظارتی در این مکانیزم به ممیزی حساب ها و اسناد هزینه جهت نگهه داری سقف اعتبارات هر قلم هزینه ای در هر برنامه یا وظیفه می پردازند. و سازمان متولی بودجه در این نظام زیر نظر مستقیم رئیس قوه مجریه خواهد بود و به کنترل برنامه های دستگاه‌های اجرایی در اقلام هزینه ای برای افزایش کارایی دستگاه‌ها خواهد پرداخت(حسن آبادی،1387).

-3-4 بودجه وسیله‌ای برای برنامه‌ریزی اقتصادی و مدیریت عملکرد
استفاده از بودجه به منظور نیل به اهداف کلان اقتصادی از قبیل بالا بردن سطح اشتغال، رفع نوسانات ادوار تجاری، تثبیت اقتصادی، کاهش تورم و نقش و تأثیر آن در اعمال سیاست‌های مالی دولت بعد از بحران بزرگ 1929 آغاز شد. از دیدگاه برخی از اقتصاددانان تحول بودجه‌های که در قسمت قبل تحت عنوان بودجه وسیلهای برای مدیریت بدان پرداختیم را نوعی انحراف محسوب میکردند زیرا به جای توجه به حاصل نهایی فعالیت‌های دولت که در بودجه انعکاس مییافت فقط چگونگی انجام این فعالیت‌ها مورد نظر قرار میگرفت. به بیان دیگر به مرور زمان نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر بهبود مدیریت تبدیل به مکانیزمی برای پاسخ دادن به درخواستهای اعتباری دستگاه‌ها و نه پاسخ به نیازها و الزامات اقتصاد کشور شد. این درخواست‌ها نیز بدون رعایت هیچ استراتژی و برنامه‌ای که مبتنی بر مطالعه‌ای بر روی نقاط ضعف و قوت و شناسایی تهدیدها و فرصت‌های دستگاه باشد، صورت میگرفت. کار سازمان متولی بوجه کم کردن برآوردها و پایین آوردن سطح درخواست‌ها تا حدی بود که با وصول درآمدها سازگار و هماهنگ گردد(حسن آبادی،1387).
از اواخر دهه 1950 و اوایل دهه 1960 تحولات دیگری صورت گرفت که نتیجه آن گرایش به نظارت بر پیامدها و نتایج خروجی‌های دستگاه‌های اجرایی میباشد. حاصل این تحولات در نظام بودجه‌ای برخی کشورهای توسعه یافته، تجزیه و تحلیل‌های اقتصادی در سطح خرد و کلان در تعیین سیاست‌های مالی و بودجه‌ای و وضع تکنیک‌های جدید آماری و تصمیمگیری بود که به کمک آنها هنگام تعیین برنامه‌ها، این امکان بوجود آمد که نتایج برنامه‌ها و پیامدهای آن مورد تجزیه و تحلیل کمی و کیفی قرار گیرند و بالاخره بودجه و برنامهریزی آرام آرام به یکدیگر نزدیک شدند(حسن آبادی،1387).
در این نظام خروجی و اقدامات دستگاه‌های اجرایی بر اساس برنام‌های استراتژیک مبتنی بر سیاست‌های کلان کشور تعیین و میزان اثرات هر یک از خروجی‌ها بر روی پیامدهای آن اندازهگیری و مدیریت میشود. سپس خروجی ها در قالب شاخص های قابل اندازه‌گیری تعریف و حاصل آن در مقایسه با آنچه در بخش-های دیگر دولت و تا بخش خصوصی ارائه میشود، مورد ارزیابی و مقایسه قرار میگیرد(حسن آبادی،1387).
سند بودجه در این نظام عبارت از عنوان دستگاه اجرایی، برنامه‌ها، طرح‌ها، فعالیت‌های آن، قیمت تمام شده فعالیت‌ها، هدف کمی هر فعالیت و واحد آن است. در این نظام بودجه‌ریزی به جای طبقه‌بندی هزینه‌ها در مواد و مواد فرعی با استفاده از تکنیک‌های هزینه‌یابی محصول، قیمت تمام شده خدمات و محصولات محاسبه و برای هر یک از آنها هدف کمی مشخص میشود. در اجرای بودجه نیز مدیریت فرایندهای انجام کار با تهیه و تنظیم و اجرای یک نظام پاسخگویی نوین به مدیران واحدهای ذیربط واگذار می‌شود و اجازه داده میشود مدیران برای تولید کالا و خدمات با استانداردهای از پیش تعیین شده ترکیب مناسبی از مواد هزینه را خود انتخاب نمایند(حسن آبادی،1387).
از الزامات این نظام وجود شاخص‌های شفاف عملکردی، نظام‌های ارزیابی عملکرد، نظام انگیزشی و پاسخگویی و توسعه سیستم‌های اطلاعات مدیریتی میباشد.
وظیفه دستگاه‌های نظارتی در این نظام به جای ورود به فرایندها و بررسی اقلام هزینه از حیث میزان اعتبارات هزینه شده در هر قلم هزین‌های، معطوف به اندازهگیری پیامدها و خروجی اقدامات دستگاه‌های مختلف می-گردد(حسن آبادی،1387).
جدول 1-1 مؤلفه‌های نظام‌های بودجه‌ریزی
نظام بودجه-ریزی هدف سؤال اصلی شاخص عملکرد جایگاه سازمان متولی بودجه طبقه‌بندی بودجه تمرکز تخصیص-های مورد نیاز
بودجه‌ریزی مبتنی بر کنترل کنترل چه مقدار؟
کجا؟ شاخص‌های هزین‌های (تبعیت از قانون بودجه) وزارت امور اقتصادی و دارایی طبقه‌بندی هزین‌های
ورودی‌ها
حسابداری
بودجه‌ریزی مبتنی بر بهبود مدیریت افزایش کارایی چگونه؟ شاخص‌های کارایی فنی و اقتصادی زیر نظر رئیس جمهور یا معاون وی طبقه‌بندی عملیاتی فرآیندها مدیریت فرآیندها
بودجه‌بندی مبتنی بر برنامه‌ریزی
اقتصادی و مدیریت عملکرد افزایش اثربخشی چرا؟ شاخص‌های اثربخشی فنی و اقتصادی زیر نظر مستقیم رئیس جمهور طبقه‌بندی اقتصادی و خروجی‌ها
خروجی‌ها و پیامدها رهبری و مدیریت عملکرد
5- تشریح بیشتر بودجه ریزی عملیاتی با تاکید بر ابزارها:
این مدل از عنصر برنامه‌ریزی آغاز میشود و نشان دهنده آن است که برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی باید در یک قالب بلند طراحی شوند، برگرفته از برنامه پنج ساله و سیاست‌های کلی کشور باشند و از سوی دیگر به صورت کوتاه مدت تأمین اعتبار شوند. بنابراین مدل جامع به 3 قسمت عمده یعنی برنامه 5 ساله کشور، برنامه راهبردی 5-3 ساله و برنامه سالانه دستگاه‌های اجرایی تقسیم بندی میشود. در برنامه 5 ساله در حوزه برنامه-ریزی، اهداف بلند مدت که همان پیامدها و نتایج کلان است، تنظیم میشود. دستگاه‌های اجرایی بر اساس سهم تعریف شده در قانون برنامه و مأموریت سازمانی خود برنامه 5-3 سالهای را تدوین میکنند که در آن اهداف و پیامدهای بلندمدت و نیز اهداف کمی بلند مدت یا همان پیامدهای میانی تعریف میگردد. در این بخش، برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی به صورت بلند مدت و بر اساس برنامه راهبردی دستگاه تعریف می-شوند. سپس دستگاه اجرایی با برش سالانه‌ای از برنامه راهبردی خود، سند بودجه عملیاتی خود را که همان برنامه سالانه نام دارد برای پیشنهاد بودجه، تأمین اعتبار و ارزیابی عملکرد تنظیم میکند(حسن آبادی،1387).
در برنامه سالانه اهداف کمی سالانه بر اساس اهداف بلندمدت راهبردی تعیین میشوند که پیامدهای سالانه را نشان میدهد. در حوزه مدیریت عملکرد متناظر با اهداف سالانه پیامد محور، شاخص‌های عملکرد تعیین میشود. سپس اهداف کمی فرآیندی که منجر به تولید خروجی‌های برنامه‌ای میشود و شاخص‌های عملکرد فرآیندی متناظر نیز تعریف میگردد.
در مرحله آخر بودجه دستگاه اجرایی بر اساس قیمت تمام شده خروجی‌های برنامهای که در حوزه تحلیل هزینه‌ها به دست میآید، تهیه میگردد و در پایان سال، انحراف شاخصهای مالی و غیر مالی با برنامه سالانه و بودجه مصوب و بودجه عملکرد در حوزه مدیریت عملکرد بر اساس گزارشات عملکرد دستگاه‌های اجرایی تعیین میشود که نتایج آن منجر به اصلاح فرآیندها، مدیریت برنامه‌ها، مدیران برنامه‌ها، اصلاح برنامه‌های راهبردی و سالانه و در برخی موارد برنامه‌های توسعه میگردد.
عنصر مدیریت تغییر به عنوان عامل توانمندساز مدل به تحقق مدل و عناصر اصلی به صورت یکپارچه کمک میکند. عنصر مدیریت تغییر کمک میکند که تغییر نظام بودجه‌ریزی به صورت اثربخشی اتفاق افتد. عنصر انگیزشی به اختیارات مدیران می‌پردازد و حوزه اختیارات آنان را در نظام بودجه‌ریزی عملیاتی گسترش داده و اجازه اعمال مدیریت در بکارگیری ورودی‌ها و تغییر فرآیندها برای تولید خروجی‌ها و پیامدهای مورد نظر را میدهد. نظام پاسخگویی نیز با کمک عنصر مدیریت عملکرد و در قالب مدیریت قراردادی یا همان استفاده از تفاهمنامه‌های عملکردی به ارزیابی عملکرد مدیران و برنامه‌ها در قالب اهداف، پیامدها و خروجی‌های مشخص تعیین شده در برنامه‌های سالانه یاری میرساند.
در این نظام بودجه‌ریزی، قوانین و نظام‌های اداری و مالی نیز باید متحول گردند. نظام حقوق و دستمزد، نظام ارزیابی و بررسی پیشرفت برنامه‌ها، نظام ارزیابی عملکرد مدیران، ساختار حسابداری مدیریت، نحوه تهیه، اجرا و کنترل بودجه، قانون محاسبات عمومی کشور، قانون برنامه و بودجه، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون تجارت، قانون کار و نظایر آن به عنوان عوامل تأثیر گذار بر نظام بودجه مورد بررسی و بازنگری قرار میگیرند.
در یک نظام بودجه‌ریزی عملیاتی کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور موظفند تمامی فعالیت‌های خود را در قالب برنامه استراتژیک 5-3 ساله با تبیین رسالت و اهداف استراتژیک و نیز اهداف عملیاتی سالانه تعریف کنند و تمامی فعالیت‌های مورد عمل سازمان را تحت برنامه آورده سپس قیمت تمام شده برنامه‌ها را با محاسبه قیمت تمام شده فعالیت‌های ذیربط معیین کنند. از آن پس با تراز کردن حساب‌های قیمت تمام شده فعالیت‌های ذیربط معین کنند. از آن پس با تراز کردن حساب‌های بودجه‌ای با برنامه‌های تعریف شده و تعیین مدیران برنامه‌ها، بودجه بر اساس قیمت تمام شده هر یک از برنامه‌ها به آنها تخصیص داده می‌شود. به این ترتیب هر دستگاه موظف است «برنامه استراتژیک» خود را به همراه «برنامه عملیاتی سالانه» و در انتهای سال «گزارش عملکرد برنامه عملیاتی» خود به دولت و مجلس تسلیم کند(حسن آبادی،1387).
بطور خلاصه بودجهریزی عملیاتی، نمایشی است که اهداف استراتژیک و بلندمدت را به نحو شفاف به اهداف عملیاتی سالانه سازمان‌ها و نیز به هزینه‌های مربوط به دستیابی به این اهداف پیوند میدهد. در حالیکه در بودجه‌ریزی سنتی ارتباط بین تخصیص منابع و عملکرد تبیین نمیشود.
• اعطای اختیارات و انعطافپذیری بیشتر به دستگاه‌های اجرایی
• عقد تفاهمنامه‌های عملکردی
• تغییر حسابداری نقدی به حسابداری و بودجه‌ریزی تعهدی همانند بخش خصوصی
این رویکرد عملکردی نوین، اولین رویکردی بود که در سطح جهانی عمومیت یافت.
یکی از ویژگی‌های کلیدی بودجه‌ریزی عملیاتی نوین، شناخت این مسأله است که اگر عملکرد مهم است، نظام بودجه‌ای باید با یک نظام پاسخگویی یکپارچه گردد تا عملکرد مطلوب مورد قدردانی و عملکرد ضعیف مورد توبیخ و تنبیه واقع شود.

در بودجه ریزی عملیاتی توصیه می شود که توجه باید از ورودی‌های دولت یعنی اقلام هزینه‌ها و فهرست کارکنان دولت به خروجی‌های دولت یعنی دستاوردها، فعالیت‌ها و هزینه‌های مرتبط با آنها معطوف شود و بر طبقه‌بندی وظایف، فعالیت‌ها و فعالیت‌های فرعی به جای طبقه‌بندی اقلام هزینه پرداخت. لکن در این مرجله از سیر تکاملی بودجه به جنبه بهبود مدیریت از لحاظ سنجش کارایی و چگونگی بهره‌برداری از منابع، توجه میشود.

پیش شرط‌هایی برای استقرار موفق نظام بودجه‌ریزی عملیاتی
راهنمای عمل سازمان ملل که بر اساس تجربه ایالات متحده تهیه شده بود، پیش شرط‌هایی را برای استقرار موفق نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در کشورهای در حال توسعه به قرار ذیل ارائه نمود:
• روش‌های اجرایی مناسب بودجه‌ای
• نظم و انضباط مالی
• شیوه‌های کارآمد ثبت و گزارش داده‌های مالی و فیزیکی
• هماهنگی نزدیک بین دستگاه مرکزی متولی بودجه و دیگر دستگاه‌های اجرایی

تعریف هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت
• روش جهت اندازه‌گیری هزینه‌ها و عملکرد فعالیت‌ها بر مبنای فرآیند و قیمت تمام شده محصول
• تخصیص هزینه‌ها به فعالیت‌ها بر اساس استفاده فعالیت‌ها از منابع و همچنین تخصیص هزینه‌ها به اهداف هزینه نظیر محصولات مشتریان بر اساس استفاده آنها از فعالیت‌ها.
• تشخیص ارتباط علمی و معکوس هزینه سازها با فعالیت‌ها
• رویکردی که بر مدیریت فعالیت‌ها به عنوان روشی برای بهبود مستمر ارزش دریافتی توسط مشتریان و همچنین سود حاصله از فراهم آوردن این ارزش تأکید دارد.
• تجزیه و تحلیل هزینه سازها، فعالیت‌ها و عملکردها را شامل میشود.
• استفاده از هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت به عنوان منبع اصلی داده‌ها و اطلاعات

گام‌های اصلی یک سیستم هزینه‌یابی عملیاتی
• تفکیک برنامه‌ها به فعالیت‌هایی که اهداف، خدمات یا محصول برنامه‌ها را تولید میکنند و شناسایی واحدهای کاری که هر فعالیت را انجام میدهند.
• شناسایی کلیه منابع استفاده شده و هزینه‌های مربوط به آنها در قالب واحدهای کاری که خروجی‌ها یا پیامدهای برنامه‌ها را بوجود میآورند.
• دسته‌بندی و اندازهگیری هزینه‌های مستقیم شامل هزینه‌هایی که از فعالیتهای واحد کاری ناشی می-شود و هزینه‌هایی که توسط واحدهای کاری دیگر برای واحد کاری مورد نظر انجام میشود و هزینه‌های دولت یا وزارتخانه (هزینه‌های غر مستقیم یا سربار)
• تخصیص کلیه هزینه‌های مستقیم و غیر مستقیم به فعالیت‌های مشخص بوسیله یک تکنیک هزینه‌یابی مورد توافق (مانند ABC)
هزینه‌های واحد کاری هزینه‌های متعلق واحد کاری هزینه‌های در سطح دولت و وزارتخانه‌ها
تکنیک هزینه‌یابی ABC یکی از تکنیک های متداول و مطرح جهت هزینه یابی بر مبنای فعالیت می باشد.
مزایای استفاده از ABC
از جمله مزایای استفاده از این تکنیک به موارد زیر میتوان اشاره نمود:
الف- خصوصی سازی خدمات و تأمین منابع از بیرون
اطلاع از هزینه‌های واقعی فعالیت‌ها به دستگاه‌ها جهت تصمیم‌گیری در مورد آیا این فعالیت را در خود سازمان یا به صورت عقد قرارداد با شرکت‌های دیگر دهند کمک میکند.
ب- مهندسی مجدد و اصلاح فرآیندها
ABC/M کارمندان را به ترسیم یا تشریح دقیق فرآیندهای کارخود تشویق میکند ترسیم این فعالیت‌ها به شناسایی گلوگاه‌ها و دیگر مراحل انجام کار که برای کل ارزش افزوده ایجاد نمیکنند کمک میکند. مهندسی مجدد این فرآیندها می تواند باعث کاهش هزینه ها و بهبود خدمات گردد.
ج-ارزیابی عملکرد
ABC/M می تواند فرآیند ارزیابی عملکرد سازمان را نیز بهبود بخشد. این شیوه می تواند به سازمان ها کمک کند تا بر اساس میزان زمان و هزینه پذیرفته شده مورد نیاز برای انجام هر فعالیت اهداف عملکردی معقولی را طراحی کنند.
د- جبران هزینه ها و قیمت گذاری خدمات

گواهینامه ها، فرم ها و مجوزهای ساخت و ساز، تنها تعدادی از حوزه هایی است که تعیین دقیق قیمت آنها لازم است. قانون، بسیاری از دستگاه‌ها را مکلف به جبران هزینه های خدمات خود می کند. اما ممکن است اطلاعات و تخصص لازم برای حصول اطمینان از اینکه قیمت های تعیین شده از سوی دستگاهها منطقی و درست است یا خیر وجود نداشته باشد. ABC/M می تواند اطلاعات مورد نیاز آنها برای تعیین قیمت خدمات خود در سطح معقول برای جبران هزینه ها خود را فراهم کند(حسن آبادی،1387)..

مراحل اجمالی اجرای یک پروژه ABC
1-استخراج و طبقه‌بندی حساب های هزینه ای
– مطالعه بودجه و اعتبارات تفصیلی دستگاه
– مطالعه شیوه نگهداشت اسناد هزینه و گزارشگیری از آنها
– طبقه‌بندی اسناد هزینه در قالب حسابهای از پیش تعیین شده
– ورود اطلاعات مربوط به طبقه‌بندی و عناوین حساب‌ها
– ورود اطلاعات مربوط به هزینه‌های هر یک از حساب‌ها
– انجام اقدامات لازم برای تکمیل اطلاعات مالی و هزینه‌ای مورد نیاز
2-احصاء و مستندسازی واحدهای سازمانی و فعالیت‌های دستگاه ذیربط
– شناسایی واحدهای سازمانی و ساختار سازمانی دستگاه اجرایی
– شناسایی فعالیتهای مربوط به هر واحد سازمانی
– تهیه کتابچه فعالیت‌های دستگاه اجرایی
3-شناسایی و احصاء خروجیهای مورد انتظار دستگاه
– شناسایی خروجی‌های دستگاه و تعیین برنامه‌های بودجهای مورد نیاز
– تعیین مقدار خروجی‌ها در دروههای زمانی مشخص
4-تخصیص منابع و اعتبارات بودجه‌ای به واحدهای سازمانی و فعالیت‌ها حسب مورد و محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها
– شناسایی هزینه سازهای منبعی
– اختصاص منابع به فعالیت‌ها بر اساس اطلاعات هزینه سازهای منبعی
– تخصیص مجدد منابع مشترک به واحدهای سازمانی
– ورود اطلاعات مربوط به هزینه سازهای منبعی و منابع تخصیصی
– محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها به تفکیک هر واحد سازمانی برای انعقاد تفاهمنامههای عملکردی (موضوع ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه)
5-تخصیص فعالیت‌ها به خروجی‌های مورد انتظار و محاسبه قیمت تمام شده خروجی ها
– شناسایی هزینه سازهای فعالیتی
– تخصیص فعالیت‌ها به خروجی‌ها بر اساس هزینه سازهای فعالیتی
– تخصیص مجدد فعالیتهای مشترک به واحدهای سازمانی
– ورود اطلاعات مربوط به هزینه سازهای فعالیتی و منابع تخصیصی
– محاسبه قیمت تمام شده فعالیت‌ها به تفکیک هر خروجی برای تنظیم بودجه عملیاتی سالانه (موضوع ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه)
-6تجزیه و تحلیل و آنالیز حساسیت و بررسی کارآیی فنی و اقتصادی و ارائه راه حلهای جایگزین
– تجزیه و تحلیل و آنالیز حساسیت هزینه‌ها و نحوه تخصیص آنها به فعالیت ها و واحدهای سازمانی و در نهایت خروجی‌های دستگاه
– تعیین ترکیب منابع برای تولید هر واحد خروجی با توجه به قیمت تمام شده مورد انتظار
– تحلیل سودآوری هر یک از خروجی ها متناسب با مشتریان و کانال های توزیع مختلف (تحلیل سه بعدی هزینه ها) (حسن آبادی،1387)..
6- استقرار نظام بودجه‌ریزی عملیاتی در کمیته امداد امام خمینی:
بررسی شرح وظایف و خدمات کمیته امداد امام خمینی به مددجویان تحت پوشش نشان می دهد که این کمیته اجرای طرح مددجویی، اجرای طرح شهید رجایی، ارائه خدمات بهداشتی و بیمه خدمات درمانی، ارائه خدمات خودکفایی و اشتغال زایی ، ارائه خدمات مسکن و ساختمان، ارائه خدمات فرهنگی و آموزشی، تأمین جهیزیه و هزینه ازدواج، حمایت از آسیب دیدگان ماشی از حوادث، ارائه خدمات حقوقی و قضایی، کمک به آزادی زندانیان نیازمند، ارائه خدمات مددکاری و مشاوره، طرح اکرام و حمایت ایتام، پرداخت وام و ارائه سایر خدمات حمایتی قرض الحسنه را انجام وظیفه می نماید. با توجه به اینکه در ماده 5 قانون برنامه سوم، ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، قانون گذار کلیه دستگاه‌های اجرایی را به اصلاح نظام بودجهریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات موظف نموده است.

کلیه دستگاه‌ها مکلف به اجرای بوده ریزی عملیاتی می باشند با بررسی به عمل آمده در بین وظایف و خدمات کمیته امداد که بدان اشاره شد برخی خدمات را با توجه به ماهیت آنها نمی توان بر اساس قیمت تمام شده ارائه کرد. اما خدماتی همچون، خدمات خودکفایی و اشتغال زایی، خدمات مسکن و ساختمان، خدمات آموزشی را می توان بر اساس قیمت تمام شده محاسبه و مبنای عمل قرار داد. بنابراین پیشنهاد می گردد قیمت تمام شده این خدمات را برآورد نمود و خدمات را بر اساس آن ارائه کرد.

7- نتیجه گیری:
بررسی و مقایسه آمار مصرف در عرصه‌های مختلف نشان میدهد که الگوی مصرف در کشور ما بسیار نامناسب است. یکی از این عرصه‌ها، نحوه مصرف بودجه عمومی کشور در بین دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و غیره میباشد. با توجه به اندازه و رقم بودجه سالیانه کشور، در بین تمام عرصه‌های فعالیت اساسی‌ترین و تعیین کنندهترین عرصه برای اصلاح، اصلاح الگوی بودجهریزی در کشور است که به جرات می توان گفت که اگر تمام عرصه های فعالیت را برای اصلاح از لحاظ میزان اثر گذاری و آثار و تبعات در زندگی مردم و درجه اهمیت رتبه بندی کنیم ضرورت اصلاح الگوی بودجه ریزی در بالاترین اولویت قرار خواهد گرفت. قانونگذاران در کشور ما نیز با آگاهی و اشرافیت بر این موضوع در ماده 5 قانون برنامه سوم، ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران کلیه دستگاه‌های اجرایی را به اصلاح نظام بودجه‌ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات موظف نموده است. با بررسی به عمل آمده در بین وظایف و خدمات کمیته امداد برخی خدمات را با توجه به ماهیت آنها نمی توان بر اساس قیمت تمام شده ارائه کرد. اما خدماتی همچون، خدمات خودکفایی و اشتغال زایی، خدمات مسکن و ساختمان، خدمات آموزشی را می توان بر اساس قیمت تمام شده محاسبه و مبنای عمل قرار داد. بنابراین پیشنهاد می گردد قیمت تمام شده این خدمات را برآورد نمود و خدمات را بر اساس آن ارائه کرد.
بودجه‌ریزی عملیاتی نوعی سیستم برنامهریزی، هزینه یابی و ارزیابی است که بر رابطه بودجه هزینه شده و نتایج مورد انتظار تأکید میورزد. در چارچوب برنامه‌ریزی عملیاتی، بخشهای مختلف اداری بر اساس استاندارهای مشخص تحت عنوان شاخص‌های عملکرد پاسخگو هستند و مدیران در تعیین شیوه نیل به نتایج، از اختیار عملی بیشتری برخوردارند. از طرف دیگر در چارچوب چنین شیوهای امکان مشارکت سیاستگذاران، مدیران و حتی شهروندان در قالب برنامه‌های راهبردی، اولویت‌های هزینه‌ای و ارزیابی عملکرد فراهم می-گردد. بودجه‌ریزی عملیاتی عوامل «کارایی» و «اثربخشی» را به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه میکند.
همانطور که در متن مقاله اشاره شد در فرهنگ دینی، داشتن برنامه صحیح اقتصادی و تدبیر در امور زندگی مورد تأکید می‌باشد و ویژگی خاص بودجه‌ریزی عملیاتی نیز تدبیر در مسئولیت‌پذیری و پاسخگویی در قبال عملکرد است.
مقدمات لازم برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی با انجام مراحل زیر آغاز میگردد:
– برآورد قیمت تمام شده فعالیت‌ها و خدمات قابل ارائه دستگاه‌های اجرایی بر اساس کمیت و کیفیت و محل جغرافیایی مشخص (با تأکید سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور یا استان)
– عقد تفاهم نامه‌های عملکردی
– تغییر حسابداری نقدی به حسابداری و بودجه‌ریزی تعهدی
– اعطای اختیارات و انعطافپذیری بیشتر به دستگاه‌های اجرایی
چون ما در عمل شاهد این هستیم که در اکثر دستگاه‌های اجرایی مقدمات لازم اعم از محاسبه قیمت تمام شده فعالیتها به تفکیک هر واحد سازمانی برای انعقاد تفاهمنامه‌های عملکردی، عقد تفاهم نامه عملکردی با مدیران و غیره پس از گذشت چند سال از ابلاغ جزء 2 بند4 قانون بودجه سال های 82 و 83 هنوز اجرایی نشده است. بنابر این می توان ادعا کرد که بررسی شواهد نشان میدهد که علیرغم تأکید قانونگذار بر اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی در تمام دستگاه‌های اجرایی، متأسفانه در خصوص اصلاح الگوی بودجه‌ریزی حرکت قابل توجهی انجام نگرفته است.

منابع و مآخذ:

-1آذر، عادل و سیداصفهانی، میرمدی (5-1374)؛ ”رویکردهای قطعی ریاضی در تنظیم بودجه“، دانش مدیریت؛ شماره 31 و32، ص ص 10-19.
-2بابایی تهرانی، حسن (1379)؛ بودجه ریزی دولتی در ایران از نظریه تاسیسات؛ انتشارات چاپ و نشر بازرگانی وابسته به مؤسسه مطالعات و پژوهش های بازگرانی، چاپ اول.
-3حرعاملی، محمد بن حسن، ” وسائل الشیعه”؛ تهران، مکتب الاسلامیه، 1363.
4-حسن آباد، محمد و علیرضا نجارصراف (1387)، ”مدل جامع نظام بودجه ریزی عملیاتی“، انتشارات مرکز آموزش و تحقیقات صنعتی ایران، چاپ اول.
-5فرج وند، اسفندیار (1377): فراگرد تنظیم تا کنترل بودجه؛ انتشارات احرار، تبریز، چاپ اول.
-6فرزیب، علیرضا (1378)؛ بودجه ریزی دولتی در ایران؛ انتشارات مرکزآموزش مدیریت دولتی، چاپ هفتم.
-7 کلینی، محمد بن یعقوب، اصول کافی، تهران، دفتر نشر فرهنگ اسلامی، 1361.
-8نمازی، محمد و کاملیا کمالی (1381)؛ ”بررسی نحوه تخصیص اعتبارات بودجه با استفاده از مدل برنامه ریزی آرمانی مطالعه موردی استان فارس“ مجله بررسی های حسابداری و حسابرسی، شماره 30، صفحه 29-57.
-9نمازی، محمد (1378): ”الگوی سرمایه گذاری و شیوه تأمین منابع مالی در مناطق جنگ زده“، مجله برنامه و بودجه؛ ص ص 75-99 .

-10a, Anil and Glover. J. and Yong R. A. (1996); “Capitan Budgeting In Multidivisional From”, Journal of Accounting, Auditing and FINANCE; Vol.a 15, No. 1, pp.519-533.
-11e, Zvi and Merton, Robert (2000); Finance. New Jerscy: Prentice Hall, Inc. Charnes, A. W. Cooper, W.(1971); Studies In Mathematical and Managerial Economics, Amesterdam; North-Hplland Publishing Company.
-12 Sang (1979); Linear Optimization For Management; New York: Library of Congress Cataloging In. publication Data.