بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) و مدیریت در آموزش عالی: پارادوکس استقلال و شکست در مسئولیت پذیری

عنوان انگلیسی: Performance Funding and Management in Higher Education: The Autonomy Paradox and Failures in Accountability

نویسنده: Shlomo Mizrahi

چکیده

بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) روشی خاص برای مدیریت عملکرد از طریق پیوند بودجه ریزی عمومی به عملکرد به جای ورودی‌های شناخته شده توسط سازمان است. از دهۀ 1980، بسیاری از کشورها از انواع مختلف بودجه ریزی در بخش آموزش عالی به عنوان بخشی از فرآیند بازارسازی و در واکنش به افزایش رقابت استفاده کرده‌اند که باعث شده همین مسئله تبدیل به موضوعی مهم در سیاست‌های آموزشی شود. در این مقاله چارچوبی نظری ارائه می‌دهیم که در آن از چارچوب کارفرما-کارگزار مرتبط با شبکه برای شناسایی ریشه‌های احتمالی شکست‌ها در بسیاری از بودجه ریزی های عملکرد محور در آموزش عالی استفاده می‌کنیم. این چارچوب شرایط لازم برای نظارت مؤثر و بیشینه کردن تلاش را مشخص می‌کند.
با این اوصاف، نشان می‌دهیم که این شرایط به ندرت در سیستم‌های آموزش عالی دیده می‌شود. از این رو، بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) باعث ایجاد یکی «پارادوکس استقلال» می‌شود که در نهایت شکست‌ها را در مسئولیت پذیری‌های مرتبط با بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) نشان می‌دهد. این خروجی غیرمنتظره و ناخوشایند نیاز به بررسی‌های دوباره و تحقیق دارد. درخواست ما بسط اطلاعات مربوط به عملکرد است که شامل ورودی‌ها و قابلیت‌ها و نیز ایجاد مکانیزم‌های مختلفی می‌شود که راهکارهای خاصی را به مشکلات خاصی پیوند می‌دهد.

مقدمه

در دهه‌های اخیر، سیستم‌های آموزش عالی در سراسر دنیا دچار تحولات بسیاری شده‌اند و مشخصاً بزرگترین تغییر آنها تغییر در اندازه و نیز کاهش شدید بودجه‌های عمومی و حمایت دولتی بوده است. این تحولات شدت خصوصی سازی و اصلاحیه‌های مدیریت نوین دولتی (NPM) را که در بین کشورهای دموکراسی غربی از سال 1980 رواج یافته‌اند برابر می‌کند. در این متن، بسیاری از ذینفعان درخواست کرده‌اند که مؤسسات آموزشی عالی باید نیازهای اجتماعی و اقتصادی را بر نیازهای آکادمی و سازمان ارجح قرار دهند تا از این رو شاهد مسئولیت پذیری دولتی بیشتر برای مؤسسات آموزش عالی باشند.
مقامات دولتی به دنبال اصلاح مدیریت مؤسسات دانشگاهی و بازسازی روابط نظارتی بین سیستم‌های سیاسی و تنظیم مقررات و نیز مؤسسات دیگر هستند. این تقاضا باعث تکامل مدیریت باوری شده است که تمامی جنبه‌های کارهای دانشگاهی را تغییر داده است و با شکل ایده‌آل اثرگذاری شرکتی، فرهنگ قوی مدیریتی، کارآفرینی گرایی و ایده آل‌های سودآفرینی شناخته می‌شود. متعاقباً ارزش‌های تخصصی دانشگاهی که باعث ایده آل شدن آموزش و تحقیق می‌شوند در مدیریت مؤسسات دانشگاهی و نیز از دید بسیاری از ذینفعان غلبه پیدا کرده است. در این متن، اصلاحیه‌های مدیریت عملکرد در بخش آموزش عالی با تاکید مؤکد بر انواع روش‌های مدیریت عملکرد تکامل یافته است.
مدیریت عملکرد رویکردی است که دستیابی به ورودی‌ها و خروجی‌ها از طریق یک فرآیند را تقویت می‌کند که شامل برنامه ریزی دقیق اهداف، اقدامات و روندهای کاری، پیوندزدن آن‌ها به اقدامات سازمان، استفاده از آنها برای تقویت پاسخگویی به اقدامات و خروجی می‌شود. بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) روشی خاص برای مدیریت عملکرد از طریق پیوند بودجه ریزی عمومی به عملکرد به جای ورودی‌های شناخته شده توسط سازمان است. از سال 1980 بسیاری از کشورها از انواع مختلف بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) در بخش آموزش عالی استفاده کرده‌اند و آن را به مسئله‌ای مهم در سیاست آموزش عالی تبدیل کرده‌اند.

تحقیقات پژوهشی مکانیزم بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) را به طور گسترده کنکاش کرده و به شناخت بیشتری از فرآیندها و سیاست‌هایی که این مکانیزم ایجاد کرده، عملکرد این مکانیزم ها و خروجی‌ها آنها ایجاد کرده است. با این وجود، بیشتر تحقیقات انجام شده در مورد عملکرد و خروجی مکانیزم های بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) بر مطالعات موردی و مقایسۀ آن‌ها، نبود جامعیت، نظریه‌ای جامعی که بتوان منطق رفتاری که منجر به این خروجی‌ها می‌شود تاکید دارد. در این مقاله گامی در این مسیر پیشنهاد می‌دهیم که به ارائۀ چندین نظریه در مورد چنین فرآیندها و پویایی‌هایی کمک می‌کند.

در مقالۀ حاضر از چارچوب کارفرما-کارگزار برای شناسایی ریشه‌های احتمالی شکست‌های متعدد در انواع مختلف مدیریت عملکرد و تأمین بودجۀ آموزش عالی استفاده می‌کنیم. علاوه بر این، از آنجایی که ممکن است مدیریت عملکرد و تأمین بودجه باعث بهبود عملکرد شوند، پیشنهاد می‌دهیم که چنین فرآیندهایی که با هدف افزایش استقلال و عدم وابستگی مؤسسات دانشگاهی هستند در واقع باعث کاهش استقلال دانشگاهی آن هم از طریق قراردادن مؤسسات در شرایط نیروهای بازاری هستند.
این کار همچنین باعث شده تا تغییرات مهمی در ماهیت حرفۀ دانشگاهی و نیز هویت حرفه‌ای دانشگاهیان ایجاد شود و اختلافات داخلی پیش آمده و دلزدگی بیشتر شده است. در نتیجه ممکن است تغییر شکل دوبارۀ این سیستم به اندازۀ تغییر علایق و اصول مدیران دشوار باشد. در مباحث موجود در مورد این جنبه‌ها از منظر نظری، امیدواریم بتوانیم باعث ایجاد گفتگویی بین تحقیقات سیاست آموزشی و تحقیقات گسترده‌تر و بینارشته ای مدیریت و سیاست دولتی شویم.

چارچوب کارفرما-کارگزار نشان می‌دهد که کارفرما اطلاعات ناقصی در مورد کارگزار دارد در حالی که کارگزار اطلاعات شخصی دارد که ممکن است منجر به پیوندی نادرست و غیربهینه شود. وقتی تلاش‌های اساسی برای بهبود یک پیوند با ایجاد مشوق‌هایی در اقدامات عملکردی انجام می‌شود، کارگزار بازهم از اطلاعات خاصی استفاده می‌کند، باید آن‌ها را به نفع خود تغییر دهد. در نتیجه، کارفرما با مشکلات پیچیده‌تری در طراحی یک پیوند بهینه مواجه می‌شود.
زمانی این مشکلات بیشتر می‌شوند که افراد در روابط شبکه‌ای کارفرما-کارگزار فعالیت داشته باشند، جایی که فرد در یک رابطه نقش کارفرما و در رابطه‌ای دیگر نقش کارگزار را داشته باشد. در چنین شرایطی، علایق عاملانی که این نقش‌ها را ایفا می‌کنند علایق و اولویت‌های کارفرمایان را تحت تأثیر قرار می‌دهد و این یعنی چنین شرایطی مستعد انحراف و شکست است. این شرایط منجر به مشکلاتی در پاسخگویی می‌شود که بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) نمی‌تواند حل کند.

در این مقاله چارچوبی مرتبط با شبکه برای بخش آموزش عالی ارائه می‌دهیم و شرایط لازم برای کسانی را که نقش کارفرما دارند مشخص می‌کنیم تا کارگزاران را بهتر نظارت کنیم و همچنین شرایط را برای کارگزارانی مشخص می‌کنیم تا اجازه ندهیم بتوانند با سیستم بازی کنند و در فقط با هدف سرمایه گذاری و بهبود فعالیت داشته باشند. با این اوصاف، نشان می‌دهیم که این شرایط به ندرت در بیشتر سیستم‌های آموزش عالی دیده می‌شود.
این شرایط محدویت های خاصی هم ایجاد می‌کند که توضیح می‌دهد چرا بسیاری از این عوامل از راهبردهای انحراف و بازی استفاده می‌کنند. این راهبردها اثرگذاری بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) به حدی کاهش می‌دهند که سود را منفی می‌کند و آن را برای سیستم غیرعملکردی می‌کند. تحلیل ما براساس فرضیه‌های مورد قبول و مشاهدات است، اما مشخصاً منتهی به پوشش تمامی سناریوها و واکنش‌های رفتاری نمی‌شود. در عوض، از قالب نظری برای نقطۀ شروع بیشتر پیشرفت‌های نظری استفاده می‌کنیم.

در این مقاله چارچوبی نظری ارائه می‌دهیم و آن را در تحلیل‌های خود توضیح می‌دهیم. سپس کاربردهای عملی آن را بحث می‌کنیم و راه‌هایی برای بهبود مکانیزم بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (عملیاتی) ارائه می‌دهیم. در نهایت، محدودیت‌های مطالعه و چارچوب‌های نظری و همچنین مسیرهای پیشروی تحقیقات آینده را مشخص می‌کنیم که ممکن است از طریق آنها بتوان بر محدودیت‌ها غلبه کرد.